第九章 行政立法

第一節(jié) 行政立法概述

一、行政立法的概念

1．行政立法的含義

行政學上的行政立法有三層含義：（1）泛指關(guān)于行政機關(guān)的行政法律規(guī)范，既包括行政機關(guān)也包括立法機關(guān)制定的行政法律規(guī)范。（2）泛指行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為和結(jié)果。這樣的規(guī)范性文件包括行政法規(guī)、規(guī)章，以及其他具有普遍約束力的決定、命令、行政措施等。（3）特定的有權(quán)行政機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為。這里的規(guī)范性文件只包括行政法規(guī)和行政規(guī)章。我國憲法和法律所確認的行政立法是最后一種意義上的行政立法，即有權(quán)的國家行政機關(guān)依照憲法、法律和有權(quán)機關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。其主體是有權(quán)的國家行政機關(guān)，其依據(jù)是法定的權(quán)限和程序，其結(jié)果是行政機關(guān)所制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件，其性質(zhì)是既有立法性質(zhì)又有行政性質(zhì)的行政行為。

2．行政立法的特征

（1）行政立法的立法性質(zhì)。行政立法的立法性質(zhì)主要體現(xiàn)為：行政立法是有權(quán)的國家行政機關(guān)以國家名義創(chuàng)制法律規(guī)范的行為；行政立法所制定的行為規(guī)范則屬于法的范疇，具有普遍性、規(guī)范性和強制性等法的基本特征；行政立法必須遵循相應(yīng)的立法程序。

行政立法雖然具有立法性質(zhì)，但它又不屬于權(quán)力機關(guān)的立法，而是從屬于權(quán)力機關(guān)的立法。行政立法與權(quán)力機關(guān)立法的主要區(qū)別是：首先，立法主體不同。權(quán)力機關(guān)立法的主體是一定級別的人民代表大會及其常委會，行政立法的主體是有權(quán)的行政機關(guān)。其次，立法規(guī)范的內(nèi)容不同。國家權(quán)力機關(guān)的立法與行政立法有其各自的調(diào)整范圍。權(quán)力機關(guān)立法所調(diào)整的，通常是有關(guān)國家政治、經(jīng)濟、文化生活中的基本制度和重大問題，而行政立法的內(nèi)容通常是有關(guān)國家政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)中的具體管理問題。再次，立法的效力不同。國家權(quán)力機關(guān)的立法效力高于行政立法。最后，立法的程序不同。國家權(quán)力機關(guān)的立法要遵循憲法規(guī)定的嚴格的立法程序，比行政立法更為正規(guī)、嚴格，更注重民主。行政機關(guān)的行政立法行為遵循特別的制定行政法規(guī)和規(guī)章的程序，一般較簡便、靈活，更注重效率。

（2）行政立法的行政性質(zhì)；行政立法的行政性質(zhì)主要體現(xiàn)在：行政立法的主體是特定的國家行政機關(guān)；行政立法所調(diào)整的對象主要是行政管理事務(wù)及與行政管理密切關(guān)聯(lián)的事務(wù)；行政立法的目的是實施和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)制定的法律，實現(xiàn)行政管理職能。

行政立法雖然具有行政性質(zhì)，但又區(qū)別于行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為和行政司法行為，主要的區(qū)別是：

第一，行政立法的主體是有權(quán)的國家行政機關(guān)。享有行政立法權(quán)的主體是由法律特別規(guī)定的，并非所有的行政機關(guān)都享有行政立法權(quán)，但幾乎所有的國家行政機關(guān)都有實施一定具體行政行為的權(quán)力。

第二，行政立法必須嚴格限定在法定的權(quán)限范圍之內(nèi)。行政立法是代表國家從事的一種具有普遍約束力和強制力的特定行政行為，不僅必須具備法定的職權(quán)，而且必須在法定的權(quán)限范圍內(nèi)進行。超越法律、法規(guī)要求的立法無效。這是較之其他具體行政行為更為嚴格特別的限制。

第三，行政立法的對象具有普遍性，而具體行政行為則富于特定性。前者不是針對特定的人和事；后者的對象是特定的、個別的；前者作出的規(guī)定一經(jīng)發(fā)布即對法定范圍內(nèi)的人和事具有普遍約束力，并對后者提供依據(jù)；后者是依據(jù)前者的規(guī)定對具體的人和事作出處理。

第四，行政立法行為較之具體行政行為具有更長的時間效力。行政立法行為的效力具有延續(xù)性，對同一類型的人和事可多次反復(fù)適用，且一般只有向后的效力；具體行政行為的效力通常是一次性的，一經(jīng)履行或?qū)崿F(xiàn)即告消滅，某些具體行為，如行政處罰行為，還具有可追究既往的特征。

第五，行政立法行為必須遵循更為正規(guī)和嚴格的程序規(guī)則，而具體行政行為的程序相對較簡單靈活。如行政立法行為必須采取特殊規(guī)范性的形式公開發(fā)布；具體行政行為的形式條件可以是公開發(fā)布的書面形式，也可以是一般的書面形式或口頭形式。

第六，行政立法行為具有不可訴性。根據(jù)我國《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的規(guī)定，行政立法行為不能成為訴訟或訴愿的對象；而對于涉及人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)方面的具體行政行為引起的行政爭議，則可以提起訴訟或復(fù)議。行政相對方認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的行政立法之外的國務(wù)院各部門、縣級以上地方政府及其工作部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法的，在對具體行政行為申請復(fù)議時，也可以一并向復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。

二、行政立法的種類

1．一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法

依行政立法的立法權(quán)力的來源不同，行政立法可分為一般授權(quán)立法和特別授權(quán)立法。

（1）一般授權(quán)立法。一般授權(quán)立法是指國家行政機關(guān)直接依照憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動。我國《憲法》第89條規(guī)定，國務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令�！稇椃ā返�90條第（2）款又規(guī)定：國務(wù)院各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！兜胤浇M織法》第51條第（1）款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)，制定規(guī)章。

（2）特別授權(quán)立法。特別授權(quán)立法是指依據(jù)特定法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)國家權(quán)力機關(guān)或上級國家行政機關(guān)通過專門決議的委托，制定規(guī)范性法律文件的行為。特別授權(quán)立法具有下述特點：第一，特別授權(quán)立法是單向的，即只能由權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)或者上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)進行立法授權(quán)；第二，特別授權(quán)立法的授權(quán)方和受權(quán)方都必須是憲法和組織法賦予的有立法權(quán)的機關(guān)；第三，特別授權(quán)立法的“立法權(quán)”基于法律、法規(guī)授權(quán)或委托決議而取得，因此承受機關(guān)取得代理權(quán)的，可以超出該機關(guān)原職責范圍內(nèi)的立法權(quán)，而代行授權(quán)機關(guān)的立法權(quán)力；第四，對特別授權(quán)立法的程序、內(nèi)容、范圍、時間必須有所限制；第五，特別授權(quán)立法不能同憲法、法律和全國人大及其常委會規(guī)定的基本原則相抵觸。

2．中央行政立法和地方行政立法

依據(jù)行使行政立法權(quán)的主體不同，行政立法可分為中央行政立法和地方行政立法。

（1）中央行政立法。中央行政立法是國務(wù)院、國務(wù)院各部委和國務(wù)院直屬機構(gòu)的行政立法活動。它調(diào)整全國范圍內(nèi)的普遍性問題和必須由中央作出統(tǒng)一規(guī)定的重大問題。

（2）地方行政立法。地方行政立法是指一定層級以上的地方人民政府制定行政規(guī)章的活動。在我國，目前有權(quán)進行地方行政立法的機關(guān)包括省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市的人民政府，國務(wù)院批準的較大的市的人民政府和作為經(jīng)濟特區(qū)的市人民政府。

3．執(zhí)行性立法、補充性立法、自主性立法和試驗性立法

依據(jù)行政立法內(nèi)容、目的的不同，可以將行政立法分為執(zhí)行性立法、補充性立法、自主性立法和試驗性立法。

（1）執(zhí)行性立法。執(zhí)行性立法指為了執(zhí)行法律或地方性法規(guī)以及上級行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件而作出的具體規(guī)定，以便于更切合實際情況的行政立法活動。它不創(chuàng)設(shè)新的法律規(guī)則，不得在法律、地方性法規(guī)以及上級行政機關(guān)規(guī)范性文件所規(guī)定事項之外隨意增加新的規(guī)定。這類立法活動所制定的規(guī)范性文件通常稱為實施條例、實施細則、實施辦法。

（2）補充性立法。它是為了補充已經(jīng)發(fā)布的法律、法規(guī)而制定規(guī)范性文件的活動。由于法律、法規(guī)對于某些情況不可能都事先預(yù)見到或者當時不宜規(guī)定得太詳細、具體，需要行政機關(guān)根據(jù)實際情況，予以適當補充。因此，有可能根據(jù)原法律或法規(guī)所確定的原則，創(chuàng)設(shè)出某些新的法律規(guī)則。這類立法活動所制定的規(guī)范性文件通常稱作補充規(guī)定或補充辦法。

（3）自主性立法。自主性立法不是為實施某些法律或其他行政管理法規(guī)而制定的，也不是為了補充某項法律或行政管理法規(guī)而制定，而是對法律或其他行政管理法規(guī)所未規(guī)定的事項基于該行政機關(guān)履行其法定職責而制定的有關(guān)法規(guī)、規(guī)章。

（4）試驗性立法。它是指行政機關(guān)基于有權(quán)機關(guān)或法律的特別授權(quán)，對本應(yīng)由法律規(guī)定的事項，在條件尚不充分、經(jīng)驗尚未成熟或社會關(guān)系尚未定型的情況下，先由行政機關(guān)作出有關(guān)規(guī)定，經(jīng)過一段試驗期以后，總結(jié)經(jīng)驗，由法律正式規(guī)定下來。通過這種立法制定的規(guī)范性文件通常稱為暫行條例或暫行規(guī)定。

三、行政立法的必要性

1．“積極行政”的需要

現(xiàn)代社會發(fā)展的兩個重要趨勢就是人與自然關(guān)系的復(fù)雜化和人際關(guān)系的復(fù)雜化。行政對象的復(fù)雜化要求行政管理日益走向?qū)�業(yè)化。技術(shù)的飛速發(fā)展及其在社會生活中的運用又導(dǎo)致行政對象的變動性加大，要求行政管理必須及時、準確和高效。在這種情況下，完全通過專門的立法機關(guān)來創(chuàng)制規(guī)范，行政機關(guān)只是執(zhí)行規(guī)范的“消極行政”已經(jīng)很難滿足專業(yè)和效率的要求，迫使行政機關(guān)由“消極行政”向“積極行政”轉(zhuǎn)變，通過積極主動地創(chuàng)制規(guī)范來彌，補立法機關(guān)立法活動的不足，快速高效地處理復(fù)雜多變的行政問題，現(xiàn)代意義上的行政立法正是適應(yīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展，逐漸從國家立法機關(guān)的立法權(quán)中演化出來的。行政立法的出現(xiàn)是現(xiàn)代社會發(fā)展對行政機關(guān)的必然要求。

2．依法行政的需要

依法行政的前提是有法可依。行政立法雖然不是一種立法機關(guān)制定規(guī)范性文件的行為，但行政立法具有立法性質(zhì)，其表現(xiàn)形式屬法的范疇。它介于立法機關(guān)的立法與行政機關(guān)的純粹執(zhí)法活動之間，常常起著一種中介作用，實際上是為執(zhí)行憲法和法律而制定的。在這一點上，行政立法具有行政性質(zhì)，但采用的是制定規(guī)范的形式，是行政法制的重要組成部分，同樣是行政機關(guān)具體行政行為的依據(jù)。

3．完善民主的需要

民主與法制是統(tǒng)一的，民主是法制的前提和基礎(chǔ)，法制是民主的確認和保障。社會主義法制通過對民主成果的鞏固和民主行為的規(guī)范等從各方面確認和保障社會主義民主。為了保障人民民主，必須加強社會主義民主的制度化和法律化，也就是要把體現(xiàn)廣大人民共同利益的社會主義民主原則上升為國家意志，轉(zhuǎn)化為國家制度和法律，以保證人民行使管理國家的權(quán)利。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和行政在現(xiàn)代社會中的重要性日益凸顯，行政立法在國家立法活動中的重要性也越發(fā)明顯。加強行政立法，完善行政法體系，是社會主義民主和法制建設(shè)中不容忽視的一個大課題。

4．提高效率的需要

在目前我國行政法制并不完善的情況下，即使有了一些憲法和法律的規(guī)定，但現(xiàn)實中往往涌現(xiàn)出新的或僅為某些地區(qū)、某些領(lǐng)域所獨有的技術(shù)性、專業(yè)性或區(qū)域性較強的問題要及時加以解決，或者雖有憲法、法律原則的規(guī)定但缺乏更詳細的辦法。此時就需要行政機關(guān)及時以行政立法的方式加以解決，以使憲法、法律的原則規(guī)定得以具體落實，或彌補行政管理領(lǐng)域中因缺少法律而造成的立法“真空”。同時，行政立法的存在還可以調(diào)動和發(fā)揮各級政府的積極性和主動性，因地制宜地解決自己所面臨的問題。行政立法經(jīng)驗和規(guī)律的積累還可以使行政立法的成果在條件成熟時上升為立法機關(guān)制定的法律，在更大程度上和更廣的空間內(nèi)指導(dǎo)行政管理的實踐，從總體上實現(xiàn)行政效率的提高。

第二節(jié) 行政立法體制

一、行政立法體制概述

行政立法體制是一個國家的行政立法主體的設(shè)置及其權(quán)限劃分，它是一個國家的立法體制的組成部分。我國現(xiàn)行行政立法體制是一個多層次的、分等級的嚴密統(tǒng)一體系。根據(jù)憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定，我國依法確認的行政立法系統(tǒng)包括：

1．國務(wù)院立法（制定行政法規(guī)）

國務(wù)院是我國最高的行政立法機關(guān)。為了領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī)。國務(wù)院制定的行政法規(guī)，其形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。通常分為三類：

（1）國務(wù)院制定、發(fā)布的行政法規(guī)。這類法規(guī)在行政法規(guī)中所占比例最大，數(shù)量最多。例如，1992年6月28日國務(wù)院發(fā)布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》。但有些法規(guī)雖是由國務(wù)院發(fā)布，但因其批準或通過的機關(guān)不是國務(wù)院，而是全國人大常委會，體現(xiàn)了立法機關(guān)的意志，且履行了制定法律的手續(xù)，應(yīng)屬法律的范圍，不能稱為行政法規(guī)。如1984年5月11日第六屆全國人大常委會第5次會議批準、1984年5月13日國務(wù)院公布的《中華人民共和國消防條例》等。

（2）國務(wù)院批準發(fā)布的行政法規(guī)。這類法規(guī)由國務(wù)院職能部門依法定職權(quán)或委任職權(quán)制定，經(jīng)國務(wù)院批準或批轉(zhuǎn)發(fā)布。前者如1990年1月11日國務(wù)院批準、1990年3月3日交通部發(fā)布的《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》。后者如1987年10月14日國務(wù)院批準、1987年10月20日農(nóng)牧漁業(yè)部發(fā)布的《中華人民共和國漁業(yè)法實施細則》。

（3）國務(wù)院辦公廳發(fā)布的行政法規(guī)。國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院的綜合性辦公機構(gòu)，在一定程度上代表國務(wù)院進行活動。據(jù)此，由國務(wù)院辦公廳擬定的關(guān)于外部行政管理（即不包括機關(guān)行政在內(nèi)）的各種規(guī)范性文件或行政法規(guī)性文件（指規(guī)范性不強的文件），經(jīng)國務(wù)院批準、發(fā)布后，取得行政法規(guī)效力。例如，1993年2月15日國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā){全國土地利用總體規(guī)劃綱要（草案））的通知》。

2．國務(wù)院各部、委立法（制定部門規(guī)章）

這是指國務(wù)院所屬各職能部門根據(jù)法律和行政法規(guī)在其業(yè)務(wù)主管的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)范性文件的活動。這類規(guī)范性文件稱為中央行政規(guī)章，多采取“決定”、“命令”、“指示”等形式。國務(wù)院職能部門制定行政規(guī)章的根據(jù)主要是憲法和《國務(wù)院組織法》。法律和行政法規(guī)也是國務(wù)院職能部門的立法根據(jù)，一般由具體法律或行政法規(guī)在專條中作出授權(quán)規(guī)定。國務(wù)院職能部門立法受國務(wù)院制約，并附有立法權(quán)限和條件限制。

憲法和《國務(wù)院組織法》上述的有關(guān)規(guī)定并沒有賦予主管各項專門業(yè)務(wù)的國務(wù)院直屬機構(gòu)以行政立法權(quán)，即沒有法定立法職權(quán)。但在行政立法實踐中，依委任職權(quán)，即根據(jù)法律或行政法規(guī)授權(quán)，或經(jīng)國務(wù)院批準后，國務(wù)院直屬機構(gòu)也可以制定和發(fā)布行政規(guī)范性文件，對某項專門業(yè)務(wù)進行普遍性調(diào)整。例如，1987年6月30日國務(wù)院批準、1987年7月1日海關(guān)總署發(fā)布、1993年2月17日國務(wù)院批準修訂、1993年4月1日海關(guān)總署重新發(fā)布的《中華人民共和國海關(guān)法行政處罰實施細則》。國務(wù)院各部、委管理的國家局，如文化部管理的國家文物局，在其成立時就具有獨立的法律地位，依法行使某項專門事務(wù)的行政職權(quán)和裁決爭議權(quán)，至于是否具有制定規(guī)章權(quán)，法律也沒有明確規(guī)定，但在行政立法實踐中，依委任職權(quán)立法的也不乏其例。例如，1992年4月30日國務(wù)院批準、1992年5月5日國家文物局發(fā)布的《中華人民共和國文物保護法實施細則》。

3．地方行政機關(guān)立法（制定地方行政規(guī)章）

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，有權(quán)制定地方行政規(guī)章的地方行政機關(guān)僅限于省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府、經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟特區(qū)的市人民政府。地方行政規(guī)章是根據(jù)法律和行政法規(guī)制定的，因此不得與之相抵觸。在形式上，地方行政規(guī)章有兩類：一類是以政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件。例如，1996年10月22日廣州市人民政府發(fā)布的《廣州市城市供水管理辦法》；1993年4月10日哈爾濱市人民政府發(fā)布的《哈爾濱市減輕國有企業(yè)負擔的規(guī)定》等。另一類是政府轉(zhuǎn)發(fā)其所屬職能部門的規(guī)范性文件。例如，1987年4月2日經(jīng)北京市人民政府批準由政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《北京市關(guān)于技術(shù)交易合同登記的若干規(guī)定》；1986年5月21日廣東省人民政府批準、1986年6月21日廣東省公安廳、工商行政管理局頒布的《廣東省旅游業(yè)治安管理細則》等。經(jīng)政府批轉(zhuǎn)的地方行政規(guī)章旨在貫徹中央行政立法或是管理本地方的各類行政工作。

二、行政立法權(quán)限的劃分

1．行政立法權(quán)限劃分的含義

行政立法權(quán)限的劃分，是關(guān)于行政機關(guān)立法權(quán)項的明確規(guī)定，包括國家權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)）與國家行政機關(guān)之間的立法權(quán)限劃分和享有行政立法權(quán)的國家行政機關(guān)之間，主要是指國務(wù)院與國務(wù)院各部委之間、國務(wù)院與地方政府之間的立法權(quán)限劃分。在我國，哪些事項應(yīng)由哪級機關(guān)制定、頒布法規(guī)，尚無法律規(guī)定，即尚無規(guī)定各級機關(guān)權(quán)限的法（法規(guī)制定標準法）。換句話說，哪些事項應(yīng)由法律來規(guī)定，哪些事項應(yīng)由其他形式的法規(guī)、規(guī)章來規(guī)定的準則（法規(guī)標準）還沒有規(guī)范化。目前，我國法規(guī)（包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)）、規(guī)章與法律區(qū)別的標準是頒布的機關(guān)不同。而它們在調(diào)整對象和范圍上也應(yīng)當有所區(qū)別。應(yīng)當由法律規(guī)定的事項必須經(jīng)國家立法機關(guān)制定法律，而不得由行政機關(guān)或其他機關(guān)制定法規(guī)或規(guī)章；應(yīng)當由行政機關(guān)的規(guī)章來規(guī)定的事項，也不應(yīng)由立法機關(guān)以法律形式來規(guī)定。

2．國家權(quán)力機關(guān)的行政立法權(quán)項

如前述，從廣義上理解行政立法，制定行政管理法規(guī)的機關(guān)，包括國家權(quán)力機關(guān)和國家行政機關(guān)。從我國憲法和法律的有關(guān)規(guī)定中也可以看到，我國行政管理方面的法律規(guī)范并非都由行政機關(guān)來制定頒布。涉及國家和地方的政治、經(jīng)濟和文化等基本制度和行政管理活動的重大方針政策問題，分別由國家最高權(quán)力機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)以法律、法規(guī)的形式來規(guī)定。

（1）國家最高權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)項。我國實行人民代表大會制度，全國人民代表大會及其常委會是國家最高權(quán)力機關(guān)，是國家的立法機關(guān)，享有最高、最廣的立法權(quán)。從法理上說，國家最高權(quán)力機關(guān)可以對國家和社會生活各個領(lǐng)域的任何問題立法。但從其性質(zhì)、地位和職責的最高權(quán)威性分析，國家最高權(quán)力機關(guān)不應(yīng)當也不可能對范圍相當廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜、日趨專門化、科學化、時效性強的行政事務(wù)都以法律形式來規(guī)定。根據(jù)我國的法律規(guī)定和立法實踐，有關(guān)行政管理事項中由國家最高權(quán)力機關(guān)以法律來規(guī)定的，主要屬于行政法基本制度或政策、行政機關(guān)組織、行政管理體制、部門行政管理制度以及涉及憲法基本原則和公民基本權(quán)利義務(wù)等國家社會的重大問題。

（2）地方國家權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)限。根據(jù)《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，地方人民代表大會及其常委會制定地方性法規(guī)的范圍一般包括如下幾個方面：涉及地方政治、經(jīng)濟、文化等方面的方針、政策等重大問題；應(yīng)由地方制定的法律實施細則或辦法；涉及相應(yīng)地區(qū)全體公民的重要利益，或影響公民的實體權(quán)利義務(wù)的事項等。

3．國務(wù)院的行政立法權(quán)限

根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，國務(wù)院制定行政法規(guī)的行政立法權(quán)限有：

（1）依據(jù)《憲法》第89條第1項的規(guī)定，有權(quán)在《憲法》第89條規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，為領(lǐng)導(dǎo)和管理國家各項行政工作而制定和發(fā)布具有法律效力的規(guī)范性文件。

（2）依據(jù)《憲法》第89條第18項的規(guī)定，有權(quán)根據(jù)全國人大和全國人大常委會的授權(quán)，就應(yīng)由法律來規(guī)定而尚未立法的事項先行制定行政法規(guī)。

（3）在憲法和法律的規(guī)定范圍內(nèi)批準行政法規(guī)。

4．國務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限

國務(wù)院各部門的行政立法權(quán)限是制定部門規(guī)章的權(quán)限。部門規(guī)章適用于全國范圍，不僅對本國公民和法人有約束力，而且對中國境內(nèi)的外國公民、法人和無國籍的人也有約束力。各部門的行政立法權(quán)限有：

（1）依據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)的規(guī)定，在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。

（2）依據(jù)法律、法規(guī)的特別授權(quán)而制定行政規(guī)章。例如，《農(nóng)副產(chǎn)品購銷條例》第23條規(guī)定“國務(wù)院各有關(guān)部門和各省、市、自治區(qū)人民政府可以根據(jù)本條例制定具體實施辦法”。

（3）跨部門立法涉及其他部門職權(quán)的，必須與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見，并與其他部門共同發(fā)布。

5．地方人民政府的行政立法權(quán)限

這是指地方人民政府制定地方性規(guī)章的權(quán)限。地方規(guī)章的立法范圍主要有：有關(guān)地方經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等方面的行政管理問題；依委任職權(quán)制定行政法規(guī)實施細則或辦法；確定相應(yīng)地區(qū)一定領(lǐng)域個人和組織的一般行為規(guī)則或管理標準；依據(jù)國務(wù)院授權(quán)，就應(yīng)由行政法規(guī)規(guī)定、而因條件不成熟尚未規(guī)定的事項，先行制定地方性規(guī)章予以規(guī)定。

（1）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法權(quán)限。省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)地方組織法和相關(guān)法律規(guī)定，制定地方性行政規(guī)章；還可以根據(jù)單項法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，進行行政立法。

（2）省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府的行政立法權(quán)限�！兜胤浇M織法》第60條規(guī)定，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方法規(guī)，在其權(quán)限內(nèi)制定規(guī)章。

（3）經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府的行政立法權(quán)限�！兜胤浇M織法》第60條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)，就其職權(quán)范圍內(nèi)的行政事項制定規(guī)章。

（4）作為經(jīng)濟特區(qū)的市人民政府的行政立法權(quán)限。根據(jù)全國人大或全國人大常委會的特別授權(quán)，作為我國經(jīng)濟特區(qū)的深圳、汕頭、珠海和廈門市人民政府也有地方規(guī)章的制定權(quán)。

三、中西行政立法體制比較

1．英、美、德、法、日五國行政立法體制概述

（1）英國的委任立法體制

英國作為議會主權(quán)國家，認為立法權(quán)只屬于議會。議會以外的機關(guān)需要立法，須有議會委任。這樣議會以外的機關(guān)依據(jù)議會的授權(quán)而進行的立法便被稱為委任立法。但是，英國的委任立法主體并不僅限于行政機關(guān)。所以，其委任立法也不能簡單地等同于我國的行政立法。其委任立法的主體主要有：

樞密院。樞密院根據(jù)法律的授權(quán)，可以以樞密院會的形式就重要事項或超過一個部門的事項進行立法。

部長。部長有權(quán)根據(jù)議會法律的授權(quán)而發(fā)布條例、命令，這是數(shù)目最多的委任立法。同時，部長還可以以臨時命令或特別程序命令的形式，根據(jù)地方議會的申請發(fā)布命令或批準地方政府或其他機關(guān)制定的法規(guī)。

地方政府或其他獨立機構(gòu)。根據(jù)1972年的地方政府法，地方政府有權(quán)制定適用于本地區(qū)的地方法規(guī)。地方政府或其他獨立機構(gòu)也可以根據(jù)議會法律授權(quán)，制定單行條例。

其他主體。英國的有關(guān)法院、教會和社會團體，也可依據(jù)議會的法律制定法規(guī)。此外，根據(jù)授權(quán)法的規(guī)定，具有委任立法權(quán)的機關(guān)在另有法律明文許可的條件下，也可以再授權(quán)其他機關(guān)行使有關(guān)的委任立法權(quán)。因此，英國的委任立法還有次級委任立法。

（2）美國的委任立法體制

根據(jù)美國憲法所確立的三權(quán)分立原則，立法權(quán)由國會行使，行政權(quán)由總統(tǒng)行政，司法權(quán)由聯(lián)邦法院行使。但政府行政職能的擴大使授權(quán)理論逐漸流行，授權(quán)行為不斷發(fā)生，委任立法也就應(yīng)運而生。

美國總統(tǒng)可根據(jù)國會的授權(quán)，發(fā)布決議、命令、條例、細則等來實施國會所制定的法律或落實其原則性規(guī)定。同時，總統(tǒng)除了可以動用憲法直接授予的否決權(quán)影響立法機關(guān)的立法外，在外交領(lǐng)域還可以締結(jié)與條約的效力相當?shù)男姓�協(xié)定。

聯(lián)邦政府各部也可以根據(jù)國會的授權(quán)，在符合立法機關(guān)制定的法律準則的前提下，直接制定規(guī)章。規(guī)章的規(guī)定與法律的規(guī)定具有同等的約束力，對行政機關(guān)管轄范圍內(nèi)的人有直接約束力，廣義的法律也包括規(guī)章在內(nèi)。州政府根據(jù)州議會授權(quán)也可以制定法規(guī)。

此外，美國的獨立管制機關(guān)也可以根據(jù)國會的授權(quán)，在不超越權(quán)限和符合法律準則的前提下，直接行使準立法權(quán)。

除了行政機關(guān)外，法院也可以按照法律的授權(quán)行使立法權(quán)力。如1789年到1791年的第一屆國會通過幾個法律委任法院和行政機關(guān)行使立法權(quán)力。

（3）德國的委任立法體制

在德國，委任立法也是指聯(lián)邦議會可以通過法律把自己的一部分立法權(quán)轉(zhuǎn)交其他機關(guān)行使。德國委任立法中的被委托機關(guān)，如同英國一樣，不限于行政機關(guān)，還包括自治組織。行政機關(guān)基于固有職權(quán)所做立法，不屬于委任立法。德國的委任立法主體及其形式包括：

聯(lián)邦政府。以聯(lián)邦總理作為聯(lián)邦政府的首腦。聯(lián)邦總理府可以根據(jù)正式法律的專門授權(quán)制定法規(guī)。它對一切機關(guān)和個人有一般約束力，其效力等級僅次于正式的議會法律。

聯(lián)邦部長。聯(lián)邦各部部長由聯(lián)邦總統(tǒng)根據(jù)總理的提名任命。他們可以根據(jù)具體法律的授權(quán)制定法規(guī)。效力次于法律和聯(lián)邦政府制定的法規(guī)，在各部管轄范圍內(nèi)有拘束力。

各州政府。州政府由州長和州的政府成員組成，也可以根據(jù)具體法律授權(quán)制定法規(guī)。效力及于本州。

自主立法。各地自治組織根據(jù)議會、法律委任所實施的立法。它是德國委任立法的組成部分，稱為自治規(guī)章。

（4）法國的委任立法體制

在法國，一般把總統(tǒng)或總理所制定的普遍性規(guī)則稱為命令，其他行政機關(guān)所制定的普遍性規(guī)則稱為規(guī)定。但是有些具體行政行為也稱為命令或規(guī)定。所以一般把具有普遍約束力的規(guī)定和命令統(tǒng)稱為行政條例。能進行委任立法的主體及形式有：

總統(tǒng)。法國1958年憲法對總統(tǒng)制定條例的權(quán)力采取列舉方式，凡是列舉范圍以外的條例由總理制定。根據(jù)憲法規(guī)定，總統(tǒng)簽署法令性的特別行政條例；總統(tǒng)簽署部長會議的法令和命令；總統(tǒng)有權(quán)制定緊急性的行政條例。

總理�？偫硎欠▏�制定行政條例的最主要的機關(guān)首腦，主要制定執(zhí)行性的行政條例和自主性的行政條例。此外，總理還可以把制定條例的權(quán)力委托給部長行使。

部長。法國憲法沒有規(guī)定部長有行政條例的制定權(quán)，但從實踐來看，部長可以參與制定。這主要有下列情況：附署權(quán)。法國憲法規(guī)定，總統(tǒng)和總理制定行政條例時，必須由負責的部長或執(zhí)行的部長附署。事實上由部長附署的條例往往由部長起草，或根據(jù)部長的報告和建議制定；部長可以根據(jù)法律或中央政府的授權(quán)，制定執(zhí)行性的行政條例，但不能制定自主性的行政條例。

省長、市長。他們在其管轄區(qū)域內(nèi)，可根據(jù)法律規(guī)定制定主要是有關(guān)行政警察方面的條例。

其他行政機關(guān)。除中央行政機關(guān)和地方團體的行政機關(guān)外，其他獨立存在的行政機關(guān)和公務(wù)法人，在其主管公務(wù)的范圍內(nèi)，根據(jù)法律的規(guī)定和上級制定的條例的授權(quán)，也可以制定條例。

私人團體。負有執(zhí)行公務(wù)使命的私人團體，特別是同業(yè)公會，根據(jù)法律的授權(quán)也有制定條例的權(quán)力。

（5）日本的行政立法體制

日本的行政立法是指行政機關(guān)以法律條文的形式制定抽象規(guī)定的行為， 日本的行政立法不完全等同于委任立法，因為它不限于委任立法，其具體主體有：

內(nèi)閣�；�于憲法第73條的規(guī)定，經(jīng)內(nèi)閣會議決定而成立并由天皇公布的政令，其效力等級僅次子憲法和法律。

大臣。內(nèi)閣總理大臣、各省大臣就其主管行政事務(wù)可制定府令和省令。府令、省令的效力次于憲法、法律和政令。

外局。各外局的委員會和各廳的長官可制定外局規(guī)則，還可就其所掌管的事務(wù)發(fā)布指示和通知。

獨立機關(guān)。獨立于內(nèi)閣的會計檢查院及人事機關(guān)等，均享有制定規(guī)則的權(quán)力。

自治立法。由于日本地方行政主體實行地方自治，因而自治立法具有重要地位。它是指地方公共團體基于憲法和法律所賦予的職權(quán)制定的規(guī)范。

2．中西行政立法體制比較

中西行政立法體制的共同點：（1）行政立法或委任立法主體都得到憲法和法律的授權(quán)或代議機關(guān)的委托來實施立法。西方深受三權(quán)分立思想的影響，認為立法權(quán)屬于議會，所以議會以外的機關(guān)需要立法，須有議會委任，憲法授權(quán)。在中國，憲法規(guī)定人大為最高權(quán)力機關(guān)，其他一切政權(quán)機關(guān)由它產(chǎn)生，權(quán)力由它賦予，所以行政機關(guān)的立法權(quán)須有人大或憲法的授權(quán)。（2）隨著行政立法主體或委任立法主體級別的由低到高，其立法權(quán)限、立法的影響力也由低到高逐漸遞增。在中國，地方政府制定的規(guī)章效力只及于地方，而國務(wù)院制定的法規(guī)，效力及于全國。在西方，比如美國，州政府根據(jù)州議會授權(quán)制定的法規(guī)效力只在本州內(nèi)具有影響力，而總統(tǒng)根據(jù)憲法或國會授權(quán)而發(fā)布的決議、條例，效力及于全國。

中西行政立法體制的差異點：（1）行政立法或委任立法主體范圍的差異。在中國，行政立法主體只能是特定的行政機關(guān)，如國務(wù)院、各部委、省政府等。而在西方，委任立法的主體都不限于行政機關(guān)。比如英國，除了行政機關(guān)外，有關(guān)的法院（郡法院規(guī)則委員會）、教會（英格蘭教會）、社會團體（大學、全國名勝古跡保護協(xié)會）也可以根據(jù)議會的法律制定法規(guī)。美國的一些法院、日本的一些地方公共團體、法國的同業(yè)公會、德國的自治鎮(zhèn)、聯(lián)合鄉(xiāng)，也可以根據(jù)委托或授權(quán)來實施立法。所以西方的委任立法主體寬于中國的行政立法主體。（2）立法范圍的差異。在中國，對于行政立法的界定是較嚴格的，只有特定的國家行政機關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章才是行政立法。而行政機關(guān)除行政立法行為以外的其他抽象行政行為，比如行政機關(guān)針對廣泛的不特定的對象規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令的行為就不屬于立法行為。而在西方，立法的范圍極為寬泛。典型的是日本，它把行政機關(guān)制定行政規(guī)則的行為也看作是行政立法。而日本的行政規(guī)則系指行政機關(guān)制定的不具有法規(guī)性質(zhì)的、一般抽象的規(guī)定，其內(nèi)容屬于與國民權(quán)利義務(wù)無直接關(guān)系的行政內(nèi)部事務(wù)。

第三節(jié) 行政立法的原則、程序和效力

一、行政立法的原則

1．依法立法原則

行政立法必須依法進行。“依法”中的法主要指憲法和法律，但也包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例。依法立法包含四層含義：（1）依據(jù)憲法和組織法規(guī)定的權(quán)限立法。只有憲法和組織法賦予了行政立法權(quán)的行政機關(guān)才能進行行政立法，而且享有行政立法權(quán)的機關(guān)只能就其職權(quán)管轄范圍內(nèi)的事務(wù)立法。（2）依據(jù)法律、法規(guī)關(guān)于相應(yīng)問題的規(guī)定立法。行政機關(guān)進行行政立法時，要查找有關(guān)法律法規(guī)有無相應(yīng)問題的規(guī)定，行政立法的內(nèi)容必須符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，不能與法律、法規(guī)有關(guān)相應(yīng)問題的規(guī)定相抵觸。行政法規(guī)不能與憲法、法律相抵觸，行政規(guī)章不能與法律、行政法規(guī)或上級的行政規(guī)章相抵觸。（3）依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的程序立法。如國務(wù)院制定行政法規(guī)必須遵循《行政法規(guī)制定程序暫行條例》的程序規(guī)則。（4）行政緊急立法權(quán)的行使必須符合憲法所設(shè)定的緊急狀態(tài)條件。

2．民主立法原則

民主立法原則是指行政機關(guān)依照法律規(guī)定進行行政立法時，應(yīng)通過各種方式聽取各方面的意見，保證民眾廣泛地參與行政立法。民主立法原則包括以下幾方面內(nèi)容：（1）行政立法草案應(yīng)提前公布，并附以立法說明，包括立法目的、立法機關(guān)、立法時間等內(nèi)容，以便讓人民有充分的時間發(fā)表對特定行政立法事項的意見；（2）將聽取意見作為立法的必經(jīng)環(huán)節(jié)和法定程序；（3）要向人民公布對立法意見的處理結(jié)果；（4）要正式公布已通過的行政立法文件，對直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的行政立法應(yīng)特別規(guī)定實施時間；（5）設(shè)置專門的行政立法咨詢機關(guān)和咨詢程序，對特別重要的行政立法進行專門咨詢，并作為必經(jīng)程序；（6）違反民主立法原則的行政立法就視為無效。

3．實事求是原則

實事求是原則是指行政立法要尊重客觀實際，符合客觀規(guī)律。其具體含義有：（1）必須要深入開展立法調(diào)查，既考慮可能性又考慮可行性，使立法符合當前的實際情況；（2）恰如其分地掌握立法時機，條件成熟時，要及時予以立法，條件未成熟時不能急于求成；（3）行政立法應(yīng)適應(yīng)行政活動迅速高效的特點，運用較為簡化的制定程序；（4）行政立法本身在邏輯結(jié)構(gòu)、體系、內(nèi)容上科學合理，其中最為重要的是實現(xiàn)各種行政立法的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；（5）行政立法所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生變化時，要根據(jù)客觀需要及時進行立、改、廢。

4．加強管理與增進權(quán)益相協(xié)調(diào)原則

任何行政立法都有其立法目的和指導(dǎo)思想，而行政立法的目的是有層次的。具體行政立法的直接目的可能是為了加強或改善某一領(lǐng)域內(nèi)行政事務(wù)的有效管理，更深層次的目的可能是為了改革、開放、搞活，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。然而，行政立法的終極目的應(yīng)當是為了實現(xiàn)和增進公民的權(quán)益，保護人民的幸福。所以，行政機關(guān)進行每一項立法時，要正確處理好維護行政權(quán)力與保障公民權(quán)益的關(guān)系，行政立法要在社會協(xié)調(diào)與發(fā)展、穩(wěn)定與繁榮、社會公平與行政效率之間取得平衡。總之，行政立法一方面要為國家行政管理活動提供具體的法律依據(jù)，從而保證行政活動的順利進行，維護國家和社會生活的正常運行；另一方面，當行政立法涉及對公民行使民主權(quán)利的行為的管理時，必須注意規(guī)定得適當，不能不當?shù)叵拗埔灾劣趧儕Z公民的合法權(quán)益。

二、行政立法的程序

目前，我國尚沒有一部對行政立法程序作系統(tǒng)規(guī)定的基本法律。1987年4月，經(jīng)國務(wù)院批準、由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，為行政立法行為提供了初步的規(guī)范，此后，國務(wù)院有關(guān)部委和一些地方人民政府也制定并頒布了有關(guān)規(guī)章制定程序的規(guī)范性文件。根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定，行政立法一般應(yīng)包括以下程序：

1．編制立法規(guī)劃

行政立法規(guī)劃分為五年規(guī)劃與年度計劃。行政立法五年規(guī)劃根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃所規(guī)定的基本任務(wù)編制，年度計劃則根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃所規(guī)定的具體任務(wù)制定。對一定時期的法規(guī)和規(guī)章的修改、補充和清理等各項工作也應(yīng)當包括在此之內(nèi)。

國務(wù)院行政法規(guī)五年規(guī)劃和年度計劃由國務(wù)院法制局編制，報國務(wù)院審定。

地方政府編制行政立法規(guī)劃，一般由地方人民政府的職能機關(guān)和直屬機構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)分工擬定本部門的立法規(guī)劃草案，并于每年年底上報同級人民政府，地方人民政府的法制機構(gòu)負責匯總部門規(guī)劃草案，并統(tǒng)一編制地方行政立法規(guī)劃草案，提請本級人民政府的常務(wù)會議審議批準，地方人民政府對于通過的立法規(guī)劃負責組織執(zhí)行。

2．起草

起草是指對列入規(guī)劃、需要制定的行政法規(guī)和行政規(guī)章，由行政機關(guān)相應(yīng)的主管部門分別草擬的活動。行政法規(guī)和行政規(guī)章的起草一般有兩種：一是較為重要的行政法規(guī)和行政規(guī)章，其主要內(nèi)容涉及幾個部門業(yè)務(wù)的，由政府法制機構(gòu)或主要部門負責，組成由有關(guān)部門參加的起草小組進行工作。二是行政法規(guī)和規(guī)章的主要內(nèi)容不涉及其他部門業(yè)務(wù)的，則由主管部門負責起草。在專門的起草小組成立之后，除了主管部門和有關(guān)部門之外，還應(yīng)當吸收有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律專家參加，以便從不同方面對草案提出意見。草案應(yīng)在廣泛調(diào)查研究、充分收集相關(guān)材料和意見的基礎(chǔ)上形成，力求做到內(nèi)容切實可行，形式完整，結(jié)構(gòu)嚴謹。

3．征求意見

行政立法過程中的征求意見程序一般包括兩個方面的內(nèi)容：一是聽取利害關(guān)系人的意見和有關(guān)專家的意見。專家的意見包括技術(shù)專家、管理專家和法學家的意見。征求利害關(guān)系人的意見的主要途徑是：通過新聞媒介公布即將制定的法規(guī)和規(guī)章草案，召開相關(guān)問題的座談會或者舉行公開聽證等，向利害關(guān)系人提供發(fā)表和陳述意見的機會。二是廣泛聽取和征求行政機關(guān)和其他國家機關(guān)中有關(guān)部門的意見。在行政立法的過程中，既要征求本部門、本系統(tǒng)的意見，也要征求其他部門和系統(tǒng)的意見，尤其是綜合部門的意見；既要聽取中央機關(guān)的意見，又要聽取地方機關(guān)的意見。在涉及其他主管部門的業(yè)務(wù)時，應(yīng)當與有關(guān)部門協(xié)商一致，經(jīng)過反復(fù)協(xié)商不能取得一致意見的，應(yīng)當在上報草案時專門提出并說明理由，由上級機關(guān)出面協(xié)調(diào)和裁決。

4．審查

審查是指行政法規(guī)和行政規(guī)章的草案擬定之后，送交政府主管機構(gòu)進行審查。審查職能一般由政府法制機構(gòu)承擔。審查的范圍主要包括：（1）立法的必要性和可能性；（2）是否與憲法、法律、黨和國家的方針政策以及上一級規(guī)范性文件的規(guī)定相沖突；（3）是否在本機關(guān)的權(quán)限范圍內(nèi)，是否有越權(quán)或濫用職權(quán)的現(xiàn)象；（4）行政法規(guī)、行政規(guī)章草案的結(jié)構(gòu)、文字等立法技術(shù)是否規(guī)范；（5）立法的程序是否符合相關(guān)的法律規(guī)定。法制部門對行政立法草案審查后，應(yīng)向行政立法機關(guān)提出審查報告，與法規(guī)或規(guī)章草案一并提交行政立法機關(guān)審議。

5．通過

通過是指行政法規(guī)、規(guī)章在起草、審查完畢后，交由行政立法機關(guān)的正式會議討論審議。根據(jù)相關(guān)法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，國務(wù)院制定的行政法規(guī)應(yīng)經(jīng)過國務(wù)院全體會議或常委會議審議通過；各部委制定的規(guī)章應(yīng)提交部委常委會議審議通過；地方政府制定的地方規(guī)章需提交地方政府全體會議或常務(wù)會議審議通過。

6．公布和備案

公布是指行政法規(guī)和行政規(guī)章在通過上述程序后公開發(fā)布。它是行政法規(guī)和行政規(guī)章生效的必經(jīng)程序和必備要件。行政法規(guī)和行政規(guī)章一般都須通過政府公報或者通過報紙、雜志、電臺等宣傳輿論工具公開發(fā)布。

國務(wù)院發(fā)布行政法規(guī)，由國務(wù)院總理簽署發(fā)布令；經(jīng)國務(wù)院批準、國務(wù)院各部門發(fā)布的行政法規(guī)，由各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人簽署發(fā)布令；在行政法規(guī)的發(fā)布令中，應(yīng)包括發(fā)布機關(guān)、序號、法規(guī)名稱、通過或者批準日期、發(fā)布日期、生效日期和簽署人等項內(nèi)容；經(jīng)國務(wù)院總理簽署公開發(fā)布的行政法規(guī)，由新華社發(fā)稿，《國務(wù)院公報》、《人民日報》全文刊載。

部門規(guī)章的發(fā)布一般由部門首長簽署發(fā)布令發(fā)布。幾個部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)章， 由幾個部門的首長會簽后，以一個部門的發(fā)布令發(fā)布。

地方政府規(guī)章的發(fā)布，一般由省長、自治區(qū)主席、市長簽署發(fā)布令。某些重要的地方政府規(guī)章應(yīng)當報上級人民政府批準后方可發(fā)布。

備案是指將已經(jīng)發(fā)布的行政法規(guī)、行政規(guī)章上報法定的機關(guān)，使其知曉，并在必要時備查的程序。根據(jù)1990年2月18日國務(wù)院發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》，國務(wù)院部門規(guī)章、地方人民政府規(guī)章應(yīng)當報國務(wù)院備案，國務(wù)院部門規(guī)章由本部門報國務(wù)院備案；地方人民政府規(guī)章，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)一報國務(wù)院備案，按照該《規(guī)定》，規(guī)章自發(fā)布之日起30日內(nèi)報國務(wù)院備案。

7．修改和廢止

行政法規(guī)、規(guī)章在實施一定階段后，由于社會環(huán)境的發(fā)展變化、主管部門的變更、母法的修改或廢止以及進一步規(guī)范化的要求，可能需要作一定的修改或加以廢止。

行政法規(guī)、規(guī)章的修改，是指行政立法主體依法對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章的某些規(guī)定加以改變、刪除或者補充的行政立法活動。

行政法規(guī)、規(guī)章的廢止包括直接廢止和間接廢止。直接廢止是指明文規(guī)定或宣告廢止行政法規(guī)、規(guī)章的全部或部分內(nèi)容。間接廢止是指按照新法優(yōu)于舊法和效力等級較高的法優(yōu)于效力等級較低的法等法律原則，廢止行政法規(guī)和規(guī)章的全部或部分內(nèi)容。

行政法規(guī)、規(guī)章的修改和廢止也是一種行政立法活動，原則上也應(yīng)該按照行政法規(guī)、規(guī)章的制定程序進行。

三、行政立法的效力

1．行政立法效力的概念

行政立法的效力，是行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，是指行政立法對于行政相對人的拘束力和強制執(zhí)行力以及對人民法院審判活動的適用力。行政法規(guī)、規(guī)章本身不是法律，但一經(jīng)制定、發(fā)布，就具有與法律相同的效力。包括兩方面的含義：一是指行政法規(guī)、規(guī)章的拘束力和強制執(zhí)行力，即必須遵守，若有違反都應(yīng)追究相應(yīng)的法律責任；二是指行政法規(guī)的適用力，即適用范圍，也稱效力范圍。如前所述，行政立法有效成立必須符合法定的前提條件（要求）。行政立法有效成立的一般前提條件有：（1）符合憲法、法律和上級行政立法，其內(nèi)容不得與憲法、法律和上級行政立法相抵觸；（2）行政立法機關(guān)享有行政立法權(quán)，嚴格遵守行政立法權(quán)限；（3）遵守法定程序，行政立法的起草、征求意見、審議、發(fā)布等都應(yīng)符合法律準則；（4）符合法律規(guī)定的行政立法形式。上述條件如得不到滿足，行政立法就不成立，有權(quán)機關(guān)將予以撤銷或改變。

2．行政立法的效力等級

行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，同它在我國法律系中的地位是一致的。我國的法律體系是由各類規(guī)范性文件組成的。它們在法律體系中分別處于不同的地位。不同層次的行政機關(guān)，其行政立法的法律效力并不屬于同一層級。國務(wù)院是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，又是國家最高行政機關(guān)，所制定的行政法規(guī)的效力等級高于行政規(guī)章，低于憲法和法律；國務(wù)院各部門制定的規(guī)章屬于中央行政立法，其法律效力一般高于相應(yīng)的地方政府規(guī)章；省級人民政府制定的規(guī)章，其法律效力又高于省、自治區(qū)人民政府所在地的市政府和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。

3．行政立法的適用范圍

行政立法的適用范圍，包括時間、空間方面的適用范圍和對人的適用范圍三個方面。簡言之，是時間效力、空間（地域）效力和對人的效力。行政法規(guī)、規(guī)章的效力范圍明確了，才能正確適用，發(fā)揮其效力作用。

（1）行政立法效力的時間范圍。行政法規(guī)、規(guī)章在時間上的效力，是指行政法規(guī)和規(guī)章的有效期限，自什么時候生效，到什么時候失效。我國沒有對行政立法的生效時間和失效時間的確定辦法作統(tǒng)一規(guī)定。

行政立法的生效時間。通常有兩種情形：一是自發(fā)布之日起生效。如國務(wù)院1997年1月3日發(fā)布的《海關(guān)稽查條例》第33條規(guī)定：“本條例自發(fā)布之日起施行。”二是發(fā)布后另定生效時間。行政法規(guī)、規(guī)章先行發(fā)布，日后生效，以便于全民學習、理解，執(zhí)行機關(guān)做實施準備。如1997年1月2日國務(wù)院發(fā)布的《出版管理條例》第57條規(guī)定：“本條例自1997年2月1日起施行。”

行政立法的失效時間。我國對行政法規(guī)、規(guī)章的效力終止時間的規(guī)定有三種方式：有的專條規(guī)定，新法施行之日就是舊法失效之時。如1988年6月3日國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》第39條規(guī)定：本條例自1998年7月1日起施行。1980年7月26日國務(wù)院發(fā)布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)登記管理辦法》，1982年8月9日國務(wù)院發(fā)布的《工商企業(yè)登記管理條例》，1985年8月14日國務(wù)院批準、1985年8月25日國家工商行政管理局發(fā)布的《公司登記管理暫行規(guī)定》同時廢止。有的沒有作出明文規(guī)定，一般適用新法廢止舊法原則，新舊之法必須是同一機關(guān)對同類事項或行為作出的調(diào)整。有的通過法規(guī)清理，以專門行政文件撤銷或廢止舊法。

（2）行政立法效力的空間范圍。行政法規(guī)、規(guī)章在哪些地域范圍發(fā)生效力，與其行政立法機關(guān)的層級有關(guān)�？偟恼f來，國務(wù)院制定的行政法規(guī)和國務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章的地域效力遍及全國所有領(lǐng)域，包括我國領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空，以及根據(jù)國際法和國際慣例規(guī)定的其他應(yīng)視為我國領(lǐng)域的一切領(lǐng)域。地方行政規(guī)章的地域效力一般只及于其行政立法機關(guān)所管轄的行政區(qū)域范圍。但行政法規(guī)、規(guī)章對其效力的地域范圍有明確規(guī)定的，應(yīng)依其規(guī)定具體適用。

（3）行政立法對人的效力。包括對國家機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體的拘束力、適用力。行政立法對人的效力，是指行政法規(guī)、規(guī)章對哪些人具有拘束力、適用力。在我國，一般說來，中央行政立法對所有中國公民、法人和其他組織（不論其在國內(nèi)還是在國外）以及在我國境內(nèi)的外國公民、法人和無國籍人及外國組織，都發(fā)生效力，但有特別規(guī)定的除外。地方政府規(guī)章一般只對其轄區(qū)內(nèi)指向的人有效，而對其他行政區(qū)域內(nèi)的人不發(fā)生效力。

行政法規(guī)、規(guī)章依法定程序一經(jīng)制定、發(fā)布，不僅對行政相對人有拘束力，而且對行政機關(guān)本身，即使是上級行政機關(guān)或下級行政機關(guān)都要按照執(zhí)行；對其他國家機關(guān)來說，無論是權(quán)力機關(guān)，還是人民法院或人民檢察院都有遵守的義務(wù)。根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，可以參照中央行政規(guī)章和地方政府規(guī)章。就是說，行政立法中只有行政法規(guī)對人民法院的審理活動具有適用力。參照行政規(guī)章時首先要考慮其合法性，即是否符合法律、行政法規(guī)的精神，予以適用或不予適用。