第八章  公共財政管理

　　一、公共財政

　　公共財政是指僅為市場經濟提供公共服務的政府分配行為，它是國家財政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經濟相適應的財政類型。

　　基本特征：

　�、僖詮浹a市場失靈為行為準則。

　　②為市場活動提供一視同仁的服務。

　　③非市場營利性。

　　④政治性來源安通學校。

　　公共財政管理是公共部門為保證公共財政職能的履行，而對財政收支所進行的決策、管理、監(jiān)督等活動的總和。

　　1、特征：

　　①公共財政管理主體是公共部門

　�、谪灤┌�括計劃（預算）、資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內的全過程；

　�、酃�共財政管理是一項技術性的活動；

　�、芄�共財政管理技術是多元的，各學科、領域發(fā)展起來的管理、分析技術都有可能在公共財政管理中得到應用；

　�、莨�共財政管理的目的是為了保證公共財政的基本職能得到最大限度的履行。

　　2、公共財政管理的總體目標：效率、公平、穩(wěn)定。

　　3、公共財政管理在公共管理領域的地位：

　�、俟�共財政管理是對公共資源進行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位。

　�、谠谖鞣絿�家，公共財政的政治制度背景，使公共財政管理成為國家政治生活的最重要舞臺之一。

　　③公共財政管理是一個變動性很大的領域，因而具有更多的活力。

　　二、公共預算

　　公共預算是指政府在每一財政年度經立法程序批準的全部公共收支計劃，是于市場經濟中并且與公共財政相適應的國家預算類型。

　　1、公共預算的特點：①計劃性 ②透明性 ③全面性 ④法律權威性 ⑤政治程序性。

　　2、公共預算的分類：

　　①按照不同的政府級別，中央公共預算和地方公共預算；

　�、诎凑詹煌�的編制形式，單式預算和復式預算

　�、郯凑詹煌�的預算作用時間，年度預算和中長期預算。

　�、馨凑詹煌�的收支管理范圍，總預算和單位預算。

　　三、公共預算管理的基本模式：

　　1、分項排列預算模式。是一種產生時間，管理方式較為簡單的模式。以預算支出的若干特定目標為核心，采用分項排列的方法依次列出特定目標的預算資金，由撥款機構加以撥付。

　　2、規(guī)劃--計劃--預算模式。1961年美國國防部長羅伯特·麥克納馬拉在五角大樓首先使用；1965年約翰遜總統(tǒng)將此制度推廣。包括①確定預算項目目標②從眾多目標中選擇最緊迫的目標③運用成本收益分析設計實現(xiàn)各目標的備選方案。④說明實施這些方案的以后各年度成本⑤對這些的實施效果作長期評價衡量

　　3、目標管理預算模式。由1971年的美國尼克松政府首先倡導。包括①說明單位的基本任務②確定預算主次目標③設定可供考核的指標，管理者與下級交換意見以確�？尚行寓芰谐鼍唧w時間進度供監(jiān)督。

　　4、零基預算模式。不按上年度的“漸進增量”來考慮預算，而是對原有項目進行重新審核。包括①由高層管理者提出基本目標和總原則②責成下級部門將賦予他們的目標具體化并形成一攬子決策③對備選方案分別排序，確定優(yōu)先項目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴充④由高層管理者選定方案。

　　5、績效預算模式。20世紀40年代末，美國胡佛政府開始實施。已成為西方國家主要的公共預算管理模式。（一）五個管理階段：①公布績效報告，系統(tǒng)地向公眾公布有關政府服務的信息。②明確績效目標，目的是要影響政府活動；③將績效報告提交審計師審核；④預算機構與支出管理機構或某個機構與其管理者之間訂立績效合同，詳細規(guī)定機構在可使用資源的條件下應取得的績效。⑤編制績效預算。（二）把握三個要點：①績效評估的精確化。②放權以使項目管理者成為績效責任人。③把預算當作改善業(yè)績的手段。

　　四、公共預算的過程：編制、執(zhí)行、決算

　�。ㄒ唬╊A算編制。

　　1、原則：公開性、完整性、可靠性、年度性、法律性原則

　　2、依據：

　�、賴�家的法律法規(guī)和方針政策。

　�、谏弦荒甓裙�共預算的執(zhí)行情況。

　�、塾媱澞甓葒�民經濟與社會發(fā)展計劃的主要指標。

　　④公共預算管理體制所規(guī)定的管理權限和收支范圍。

　　3、程序：①草案編制  ②匯總  ③行政首長審批  ④權力機關審議通過

　　我國中央政府部門預算編制實行“兩上兩下”的程序。

　　①各部門將預算編制建議數上報財政部和有財政分配權的部門，此為“一上”；

　�、谪斦�部和有財政分配權的部門審核建議數后下達各部門的控制數，此為“一下”；

　�、鄹鞑块T按照控制數編制預算草案報送財政部，此為“二上”；

　�、茇斦�部根據全國人大批準的中央預算草案批復部門預算，此為“二下”。

　　（二）預算執(zhí)行

　　1、特點：

　�、兕A算執(zhí)行是實現(xiàn)公共預算各項收支任務的關鍵環(huán)節(jié)；

　�、陬A算執(zhí)行有連續(xù)性，從財政年度開始到結束一直都要進行；

　　③預算執(zhí)行中，要根據實際情況變化進行預算調整，組織新的預算平衡；

　　④預算執(zhí)行結果為下一年度公共預算編制提供依據。

　　2、環(huán)節(jié)：①收入執(zhí)行、②支出資金撥付 ③預算調整

　　3、任務：

　　①按照公共預算確定的收入任務，積極組織預算收入，確保預算收入任務的完成。

　　②按照公共預算確定的支出任務，及時、足額撥付預算支出資金，并加強對預算支出的管理和監(jiān)督，提高預算資金的使用效益。

　�、蹱幦�實現(xiàn)預算收支平衡或確保不突破預定的預算赤字規(guī)模。

　�、芗訌婎A算執(zhí)行的管理和監(jiān)督。

　�。ㄈ�）決算

　　四個階段：準備、編制、審查、批準（經同級人代會批準）階段。

　　五、稅收

　　稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，憑借政治權力，依照法律預先規(guī)定的標準，向經濟單位、組織或個人強制、無償地取得公共收入的一種方式。稅收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90%以上來自稅收收入。

　　1、特征：強制性、無償性、固定性。

　　2、稅收管理的要素：①課稅對象與稅率、②稅負轉嫁與稅收歸宿、③稅收種類

　　稅負轉嫁是指納稅人在商品交換過程中，通過經濟交易把由自己繳納的稅款洽部或部分轉移給他人負擔的過程。

　　稅收歸宿是稅收負擔的最終歸著點或稅負轉嫁的最終結果。

　　3、依據課稅對象性質的不同，稅收種類可分為①所得課稅 ②商品（勞務）課稅 ③財產課稅。

　　所得課稅是對納稅人的所得額或利潤額課征的一類稅收。它主要包括個人所得稅、公司所得稅、社會保險稅（工薪稅）。

　　商品（勞務）課稅是對商品和勞務的流轉額課征的一類稅收。它主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費稅和關稅等。

　　財產課稅是對納稅人所擁有或支配的財產課征的一類稅收。它包括一般財產稅、特種財產稅和財產轉讓稅。

　　4、稅收管理的核心：公平征稅、稅收效率

　�、俟�平征稅對維護稅收制度正常運轉是必不可少的，它不僅是一個經濟問題，而且是一個政治問題和社會問題。它包含橫向公平和縱向公平，具有三個層次的含義：

　　一是必須堅持同等稅收待遇原則，納稅人在相同的經濟條件下應被同等對待，繳納同樣多的稅收；

　　二是必須堅持支付能力原則，納稅能力更強的納稅人應繳納更多的稅收。累進稅率就體現(xiàn)了這一原則；

　　三是必須堅持受益原則，稅收應該根據納稅人從政府提供的產品和服務中得到利益，在納稅人之間分配，也就是誰受益誰付款。

　　②稅收效率要求征稅既有利于資源的有效配置和經濟機制的有效運行，又能夠提高稅務行政的管理效率。稅收效率既來自于征管方，也來自于繳納方。

　　第一，稅收效率意味著管理成本與遵從成本的最小化。

　　第二，稅收效率意味著稅收超額負擔的最小化。

　　六、政府收費

　　政府收費是指政府提供特殊服務或某些經濟行為而向相關主體收取的費用。它是主要的非稅收收入形式之一，彌補財政收入的不足，緩和財政資金供求矛盾。它有助于揭示公眾對公共產品的真實偏好，提高公共資源的配置、使用效率，促進公共部門不斷改進公共服務的質量。

　　1、政府收費的形式：使用者費、規(guī)費。

　　使用者費是政府對特定服務或特許權收取的價格，用于支付提供這些服務的全部或部分成本。它體現(xiàn)了一種市場交易關系。三種形式直接費、公共事業(yè)特種費、特許費。水費、公立學校的學費、停車費、公共汽車車票費、公園門票費等都屬于此類收費。

　　規(guī)費是公共部門在履行社會經濟管理職能過程中，提供特別行為或服務而收取的補償費用。它體現(xiàn)的是管理者與被管理者之間的關系。包括行政規(guī)費和司法費兩種。

　　2、政府收費的特點：

　　①直接有償性。是指繳費人可以從政府的服務或特許行為中直接獲益。而稅收支付并不與獲得的服務直接掛鉤，而且不單獨針對某個個人。

　�、谂潘�性。是指繳費人所獲得的服務與利益是排他的，誰繳費，誰獲益。

　�、鄯且�(guī)范性。是相對于稅收規(guī)范而言，政府收費具有很大的靈活性與變動性，缺乏完備的法律規(guī)范，并且政府收費的征收主體不是單一指定機構，而可能是政府各個部門，甚至是經授權的社會中介組織。

　　3、政府收費管理中的關鍵問題

　�、俅_定課稅還是收費。通常，收費的范圍集中于準公共產品與混合產品，主要是擁擠性公共產品和價格排他性的公共產品。

　�、谌绾斡行�收費。收費能夠得到繳費者的支持，取決于兩個方面：其一，繳費數額與收益成正比；其二，費用支出清晰明了，讓繳費者清楚除非付費否則被排斥。

　　③合理確定收費水平。收費水平主要根據行為或服務的成本來確定。對使用者費而言，由準入費、使用費、擁擠費組成。

　�、芊乐箒y收費來源安通學校。

　　七、公債

　　公債是政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務，是公共收入的又一重要形式。它有三層含義：一是公債是國家信用的主要形式，它遵循市場等價交換原則，體現(xiàn)了有借有還的信用特征；二是公債是公共財政活動的一種特殊形式，它具有取得財政收入的實際能力，但卻不列入公共預算收入；三是公債是一種重要的經濟杠桿，它不僅可以彌補財政赤字，還可用于宏觀調控，促進經濟穩(wěn)定發(fā)展。公債管理主要包括公債設計、公債發(fā)行、公債流通與償還等環(huán)節(jié)。

　　1、特點：①自愿性  ②有償性  ③靈活性。

　　2、種類：

　�、侔凑展珎�地域分類，可分為國內公債和國外公債。所謂國內公債是指政府對本國企業(yè)、組織和居民發(fā)行并在國內流通和償還的公債；所謂國外公債是指政府向其他國家政府銀行及國際金融組織的供求和在國外發(fā)行的債券。

　�、诎凑张e債主體，可分為中央公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　�、郯凑展珎鶅斶�期限，可分為短期公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　�、馨凑展珎鶅斶�期限，可分為短期公債（1年）、中期公債（1-5、10年）和長期公債（5、10年以上）

　�、莅凑展珎�是否允許上市流通，可分為自由流通公債和非自由流通公債。所謂自由流通公債是指可以在金融市場上自由買賣或轉讓的公債；所謂非自由流通公債是指不能在金融市場上自由買賣或轉讓的公債，只能由政府到期還本付息。

　　3、公債管理的作用：

　　增強政府宏觀經濟管理的能力

　　彌補赤字，維持政府收支平衡，包括長期平衡與短期平衡。

　　為一定時期內的特定公共投資項目籌集資金。

　　公債管理的過程：公債設計、公債發(fā)行、公債流通與償還。

　　八、購買性支出

　　購買性支出指政府直接進入市場，購買商品或勞務的公共支出。

　　范圍：①經濟建設支出  ②教科文衛(wèi)支出  ③行政管理支出  ④國防支出。

　　九、政府采購

　　政府采購也稱公共采購，是指政府機構出于履行職責需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務的活動。2003年1月1日《政府采購法》生效。

　　1、特點：

　�、俨少徺Y金的公共性

　�、诓少從繕说姆鞘袌鰻I利性

　�、鄄少徯袨榈囊�(guī)范性

　　④采購主體的特定性

　�、莶少徎顒拥恼�策性

　�、薏少彿秶鷱V、規(guī)模大、影響力大。

　　2、原則：①競爭  ②公開  ③透明  ④運用商業(yè)標準。

　　3、模式：①分散采購  ②集中采購。

　　4、基本方式：

　�、俑偁幮哉袠瞬少�

　　②有限競爭性招標采購

　�、鄹偁幮哉勁�

　�、茉儍r采購

　�、輪我粊碓床少彽�。

　　十、轉移性支出

　　轉移性支出是政府進行非市場性再分配，單方面撥轉給受領者的支出，它不體現(xiàn)為政府直接對社會資源和要素的需求和消耗。

　　轉移性支出管理包括：①社會保障支出管理 ②財政補貼管理 ③其他轉移支出管理

　　1、社會保障支出管理

　　社會保障支出 是政府向由于各種原因暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會或生活面臨貧困的社會成員提供保障其基本生活的支出。

　�、偬攸c：動態(tài)性、剛性、適度性。

　�、诎�括：社會保險、社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利

　　2、財政補貼管理

　　財政補貼是政府根據特定需要向企業(yè)或個人提供的無償補助。

　　財政補貼存在的原因：

　�、購浹a市場失靈的需要。

　�、趯嵤┥鐣�政策的需要。

　�、垌樌�改革的需要。

　　3、其他轉移支出管理。

　　①方式：價格補貼、企業(yè)虧損補貼、財政貼息、稅式支出、其他補貼

　�、谄渌�轉移性支出管理包括：外援支出、債務支出。