第八章  公共財(cái)政管理

　　一、公共財(cái)政

　　公共財(cái)政是指僅為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，即與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類型。

　　基本特征：

　　①以彌補(bǔ)市場失靈為行為準(zhǔn)則。

　　②為市場活動(dòng)提供一視同仁的服務(wù)。

　�、鄯鞘袌鰻I利性。

　�、苷�治性來源安通學(xué)校。

　　公共財(cái)政管理是公共部門為保證公共財(cái)政職能的履行，而對財(cái)政收支所進(jìn)行的決策、管理、監(jiān)督等活動(dòng)的總和。

　　1、特征：

　�、俟�共財(cái)政管理主體是公共部門

　�、谪灤┌�括計(jì)劃（預(yù)算）、資源取得、分配、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在內(nèi)的全過程；

　�、酃�共財(cái)政管理是一項(xiàng)技術(shù)性的活動(dòng)；

　�、芄�共財(cái)政管理技術(shù)是多元的，各學(xué)科、領(lǐng)域發(fā)展起來的管理、分析技術(shù)都有可能在公共財(cái)政管理中得到應(yīng)用；

　�、莨�共財(cái)政管理的目的是為了保證公共財(cái)政的基本職能得到最大限度的履行。

　　2、公共財(cái)政管理的總體目標(biāo)：效率、公平、穩(wěn)定。

　　3、公共財(cái)政管理在公共管理領(lǐng)域的地位：

　　①公共財(cái)政管理是對公共資源進(jìn)行直接管理，必然使其在政府管理中具有核心地位。

　�、谠谖鞣絿�家，公共財(cái)政的政治制度背景，使公共財(cái)政管理成為國家政治生活的最重要舞臺(tái)之一。

　�、酃�共財(cái)政管理是一個(gè)變動(dòng)性很大的領(lǐng)域，因而具有更多的活力。

　　二、公共預(yù)算

　　公共預(yù)算是指政府在每一財(cái)政年度經(jīng)立法程序批準(zhǔn)的全部公共收支計(jì)劃，是于市場經(jīng)濟(jì)中并且與公共財(cái)政相適應(yīng)的國家預(yù)算類型。

　　1、公共預(yù)算的特點(diǎn)：①計(jì)劃性 ②透明性 ③全面性 ④法律權(quán)威性 ⑤政治程序性。

　　2、公共預(yù)算的分類：

　�、侔凑詹煌�的政府級別，中央公共預(yù)算和地方公共預(yù)算；

　�、诎凑詹煌�的編制形式，單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算

　�、郯凑詹煌�的預(yù)算作用時(shí)間，年度預(yù)算和中長期預(yù)算。

　　④按照不同的收支管理范圍，總預(yù)算和單位預(yù)算。

　　三、公共預(yù)算管理的基本模式：

　　1、分項(xiàng)排列預(yù)算模式。是一種產(chǎn)生時(shí)間，管理方式較為簡單的模式。以預(yù)算支出的若干特定目標(biāo)為核心，采用分項(xiàng)排列的方法依次列出特定目標(biāo)的預(yù)算資金，由撥款機(jī)構(gòu)加以撥付。

　　2、規(guī)劃--計(jì)劃--預(yù)算模式。1961年美國國防部長羅伯特·麥克納馬拉在五角大樓首先使用；1965年約翰遜總統(tǒng)將此制度推廣。包括①確定預(yù)算項(xiàng)目目標(biāo)②從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)③運(yùn)用成本收益分析設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)各目標(biāo)的備選方案。④說明實(shí)施這些方案的以后各年度成本⑤對這些的實(shí)施效果作長期評價(jià)衡量

　　3、目標(biāo)管理預(yù)算模式。由1971年的美國尼克松政府首先倡導(dǎo)。包括①說明單位的基本任務(wù)②確定預(yù)算主次目標(biāo)③設(shè)定可供考核的指標(biāo)，管理者與下級交換意見以確�？尚行寓芰谐鼍唧w時(shí)間進(jìn)度供監(jiān)督。

　　4、零基預(yù)算模式。不按上年度的“漸進(jìn)增量”來考慮預(yù)算，而是對原有項(xiàng)目進(jìn)行重新審核。包括①由高層管理者提出基本目標(biāo)和總原則②責(zé)成下級部門將賦予他們的目標(biāo)具體化并形成一攬子決策③對備選方案分別排序，確定優(yōu)先項(xiàng)目，排列的順序依次為終止、保持最低限度、縮減、維持、擴(kuò)充④由高層管理者選定方案。

　　5、績效預(yù)算模式。20世紀(jì)40年代末，美國胡佛政府開始實(shí)施。已成為西方國家主要的公共預(yù)算管理模式。（一）五個(gè)管理階段：①公布績效報(bào)告，系統(tǒng)地向公眾公布有關(guān)政府服務(wù)的信息。②明確績效目標(biāo)，目的是要影響政府活動(dòng)；③將績效報(bào)告提交審計(jì)師審核；④預(yù)算機(jī)構(gòu)與支出管理機(jī)構(gòu)或某個(gè)機(jī)構(gòu)與其管理者之間訂立績效合同，詳細(xì)規(guī)定機(jī)構(gòu)在可使用資源的條件下應(yīng)取得的績效。⑤編制績效預(yù)算。（二）把握三個(gè)要點(diǎn)：①績效評估的精確化。②放權(quán)以使項(xiàng)目管理者成為績效責(zé)任人。③把預(yù)算當(dāng)作改善業(yè)績的手段。

　　四、公共預(yù)算的過程：編制、執(zhí)行、決算

　�。ㄒ唬╊A(yù)算編制。

　　1、原則：公開性、完整性、可靠性、年度性、法律性原則

　　2、依據(jù)：

　�、賴�家的法律法規(guī)和方針政策。

　　②上一年度公共預(yù)算的執(zhí)行情況。

　　③計(jì)劃年度國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)。

　　④公共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。

　　3、程序：①草案編制  ②匯總  ③行政首長審批  ④權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過

　　我國中央政府部門預(yù)算編制實(shí)行“兩上兩下”的程序。

　�、俑鞑块T將預(yù)算編制建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門，此為“一上”；

　　②財(cái)政部和有財(cái)政分配權(quán)的部門審核建議數(shù)后下達(dá)各部門的控制數(shù)，此為“一下”；

　�、鄹鞑块T按照控制數(shù)編制預(yù)算草案報(bào)送財(cái)政部，此為“二上”；

　�、茇�(cái)政部根據(jù)全國人大批準(zhǔn)的中央預(yù)算草案批復(fù)部門預(yù)算，此為“二下”。

　�。ǘ�）預(yù)算執(zhí)行

　　1、特點(diǎn)：

　�、兕A(yù)算執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算各項(xiàng)收支任務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；

　�、陬A(yù)算執(zhí)行有連續(xù)性，從財(cái)政年度開始到結(jié)束一直都要進(jìn)行；

　　③預(yù)算執(zhí)行中，要根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，組織新的預(yù)算平衡；

　　④預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為下一年度公共預(yù)算編制提供依據(jù)。

　　2、環(huán)節(jié)：①收入執(zhí)行、②支出資金撥付 ③預(yù)算調(diào)整

　　3、任務(wù)：

　�、侔凑展�共預(yù)算確定的收入任務(wù)，積極組織預(yù)算收入，確保預(yù)算收入任務(wù)的完成。

　　②按照公共預(yù)算確定的支出任務(wù)，及時(shí)、足額撥付預(yù)算支出資金，并加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督，提高預(yù)算資金的使用效益。

　　③爭取實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支平衡或確保不突破預(yù)定的預(yù)算赤字規(guī)模。

　　④加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的管理和監(jiān)督。

　　（三）決算

　　四個(gè)階段：準(zhǔn)備、編制、審查、批準(zhǔn)（經(jīng)同級人代會(huì)批準(zhǔn)）階段。

　　五、稅收

　　稅收是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能，憑借政治權(quán)力，依照法律預(yù)先規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，向經(jīng)濟(jì)單位、組織或個(gè)人強(qiáng)制、無償?shù)厝〉霉�共收入的一種方式。稅收是最主要的公共收入形式，公共收入中有90%以上來自稅收收入。

　　1、特征：強(qiáng)制性、無償性、固定性。

　　2、稅收管理的要素：①課稅對象與稅率、②稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁與稅收歸宿、③稅收種類

　　稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁是指納稅人在商品交換過程中，通過經(jīng)濟(jì)交易把由自己繳納的稅款洽部或部分轉(zhuǎn)移給他人負(fù)擔(dān)的過程。

　　稅收歸宿是稅收負(fù)擔(dān)的最終歸著點(diǎn)或稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的最終結(jié)果。

　　3、依據(jù)課稅對象性質(zhì)的不同，稅收種類可分為①所得課稅 ②商品（勞務(wù)）課稅 ③財(cái)產(chǎn)課稅。

　　所得課稅是對納稅人的所得額或利潤額課征的一類稅收。它主要包括個(gè)人所得稅、公司所得稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅（工薪稅）。

　　商品（勞務(wù)）課稅是對商品和勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額課征的一類稅收。它主要包括增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅等。

　　財(cái)產(chǎn)課稅是對納稅人所擁有或支配的財(cái)產(chǎn)課征的一類稅收。它包括一般財(cái)產(chǎn)稅、特種財(cái)產(chǎn)稅和財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。

　　4、稅收管理的核心：公平征稅、稅收效率

　�、俟�平征稅對維護(hù)稅收制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)是必不可少的，它不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)政治問題和社會(huì)問題。它包含橫向公平和縱向公平，具有三個(gè)層次的含義：

　　一是必須堅(jiān)持同等稅收待遇原則，納稅人在相同的經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)被同等對待，繳納同樣多的稅收；

　　二是必須堅(jiān)持支付能力原則，納稅能力更強(qiáng)的納稅人應(yīng)繳納更多的稅收。累進(jìn)稅率就體現(xiàn)了這一原則；

　　三是必須堅(jiān)持受益原則，稅收應(yīng)該根據(jù)納稅人從政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)中得到利益，在納稅人之間分配，也就是誰受益誰付款。

　�、诙愂招�率要求征稅既有利于資源的有效配置和經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行，又能夠提高稅務(wù)行政的管理效率。稅收效率既來自于征管方，也來自于繳納方。

　　第一，稅收效率意味著管理成本與遵從成本的最小化。

　　第二，稅收效率意味著稅收超額負(fù)擔(dān)的最小化。

　　六、政府收費(fèi)

　　政府收費(fèi)是指政府提供特殊服務(wù)或某些經(jīng)濟(jì)行為而向相關(guān)主體收取的費(fèi)用。它是主要的非稅收收入形式之一，彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，緩和財(cái)政資金供求矛盾。它有助于揭示公眾對公共產(chǎn)品的真實(shí)偏好，提高公共資源的配置、使用效率，促進(jìn)公共部門不斷改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。

　　1、政府收費(fèi)的形式：使用者費(fèi)、規(guī)費(fèi)。

　　使用者費(fèi)是政府對特定服務(wù)或特許權(quán)收取的價(jià)格，用于支付提供這些服務(wù)的全部或部分成本。它體現(xiàn)了一種市場交易關(guān)系。三種形式直接費(fèi)、公共事業(yè)特種費(fèi)、特許費(fèi)。水費(fèi)、公立學(xué)校的學(xué)費(fèi)、停車費(fèi)、公共汽車車票費(fèi)、公園門票費(fèi)等都屬于此類收費(fèi)。

　　規(guī)費(fèi)是公共部門在履行社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能過程中，提供特別行為或服務(wù)而收取的補(bǔ)償費(fèi)用。它體現(xiàn)的是管理者與被管理者之間的關(guān)系。包括行政規(guī)費(fèi)和司法費(fèi)兩種。

　　2、政府收費(fèi)的特點(diǎn)：

　�、僦苯佑袃斝浴Ｊ侵咐U費(fèi)人可以從政府的服務(wù)或特許行為中直接獲益。而稅收支付并不與獲得的服務(wù)直接掛鉤，而且不單獨(dú)針對某個(gè)個(gè)人。

　　②排他性。是指繳費(fèi)人所獲得的服務(wù)與利益是排他的，誰繳費(fèi)，誰獲益。

　�、鄯且�(guī)范性。是相對于稅收規(guī)范而言，政府收費(fèi)具有很大的靈活性與變動(dòng)性，缺乏完備的法律規(guī)范，并且政府收費(fèi)的征收主體不是單一指定機(jī)構(gòu)，而可能是政府各個(gè)部門，甚至是經(jīng)授權(quán)的社會(huì)中介組織。

　　3、政府收費(fèi)管理中的關(guān)鍵問題

　�、俅_定課稅還是收費(fèi)。通常，收費(fèi)的范圍集中于準(zhǔn)公共產(chǎn)品與混合產(chǎn)品，主要是擁擠性公共產(chǎn)品和價(jià)格排他性的公共產(chǎn)品。

　　②如何有效收費(fèi)。收費(fèi)能夠得到繳費(fèi)者的支持，取決于兩個(gè)方面：其一，繳費(fèi)數(shù)額與收益成正比；其二，費(fèi)用支出清晰明了，讓繳費(fèi)者清楚除非付費(fèi)否則被排斥。

　�、酆侠泶_定收費(fèi)水平。收費(fèi)水平主要根據(jù)行為或服務(wù)的成本來確定。對使用者費(fèi)而言，由準(zhǔn)入費(fèi)、使用費(fèi)、擁擠費(fèi)組成。

　�、芊乐箒y收費(fèi)來源安通學(xué)校。

　　七、公債

　　公債是政府為履行職能而憑借其信用舉借的債務(wù)，是公共收入的又一重要形式。它有三層含義：一是公債是國家信用的主要形式，它遵循市場等價(jià)交換原則，體現(xiàn)了有借有還的信用特征；二是公債是公共財(cái)政活動(dòng)的一種特殊形式，它具有取得財(cái)政收入的實(shí)際能力，但卻不列入公共預(yù)算收入；三是公債是一種重要的經(jīng)濟(jì)杠桿，它不僅可以彌補(bǔ)財(cái)政赤字，還可用于宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。公債管理主要包括公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還等環(huán)節(jié)。

　　1、特點(diǎn)：①自愿性  ②有償性  ③靈活性。

　　2、種類：

　�、侔凑展珎�地域分類，可分為國內(nèi)公債和國外公債。所謂國內(nèi)公債是指政府對本國企業(yè)、組織和居民發(fā)行并在國內(nèi)流通和償還的公債；所謂國外公債是指政府向其他國家政府銀行及國際金融組織的供求和在國外發(fā)行的債券。

　�、诎凑张e債主體，可分為中央公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　�、郯凑展珎鶅斶�期限，可分為短期公債和地方公債。所謂中央公債是指由中央政府發(fā)行的公債；所謂地方公債是指由地方政府發(fā)行的公債。

　�、馨凑展珎鶅斶�期限，可分為短期公債（1年）、中期公債（1-5、10年）和長期公債（5、10年以上）

　　⑤按照公債是否允許上市流通，可分為自由流通公債和非自由流通公債。所謂自由流通公債是指可以在金融市場上自由買賣或轉(zhuǎn)讓的公債；所謂非自由流通公債是指不能在金融市場上自由買賣或轉(zhuǎn)讓的公債，只能由政府到期還本付息。

　　3、公債管理的作用：

　　增強(qiáng)政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的能力

　　彌補(bǔ)赤字，維持政府收支平衡，包括長期平衡與短期平衡。

　　為一定時(shí)期內(nèi)的特定公共投資項(xiàng)目籌集資金。

　　公債管理的過程：公債設(shè)計(jì)、公債發(fā)行、公債流通與償還。

　　八、購買性支出

　　購買性支出指政府直接進(jìn)入市場，購買商品或勞務(wù)的公共支出。

　　范圍：①經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出  ②教科文衛(wèi)支出  ③行政管理支出  ④國防支出。

　　九、政府采購

　　政府采購也稱公共采購，是指政府機(jī)構(gòu)出于履行職責(zé)需要，以購買、租賃、委托或雇傭等方式獲取貨物、工程或服務(wù)的活動(dòng)。2003年1月1日《政府采購法》生效。

　　1、特點(diǎn)：

　　①采購資金的公共性

　�、诓少從繕�(biāo)的非市場營利性

　�、鄄少徯袨榈囊�(guī)范性

　�、懿少徶黧w的特定性

　�、莶少徎顒�(dòng)的政策性

　　⑥采購范圍廣、規(guī)模大、影響力大。

　　2、原則：①競爭  ②公開  ③透明  ④運(yùn)用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

　　3、模式：①分散采購  ②集中采購。

　　4、基本方式：

　　①競爭性招標(biāo)采購

　�、谟邢薷偁幮哉袠�(biāo)采購

　�、鄹偁幮哉勁�

　�、茉儍r(jià)采購

　�、輪我粊碓床少彽�。

　　十、轉(zhuǎn)移性支出

　　轉(zhuǎn)移性支出是政府進(jìn)行非市場性再分配，單方面撥轉(zhuǎn)給受領(lǐng)者的支出，它不體現(xiàn)為政府直接對社會(huì)資源和要素的需求和消耗。

　　轉(zhuǎn)移性支出管理包括：①社會(huì)保障支出管理 ②財(cái)政補(bǔ)貼管理 ③其他轉(zhuǎn)移支出管理

　　1、社會(huì)保障支出管理

　　社會(huì)保障支出 是政府向由于各種原因暫時(shí)或永久喪失勞動(dòng)能力、失去工作機(jī)會(huì)或生活面臨貧困的社會(huì)成員提供保障其基本生活的支出。

　�、偬攸c(diǎn)：動(dòng)態(tài)性、剛性、適度性。

　�、诎�括：社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)優(yōu)撫、社會(huì)福利

　　2、財(cái)政補(bǔ)貼管理

　　財(cái)政補(bǔ)貼是政府根據(jù)特定需要向企業(yè)或個(gè)人提供的無償補(bǔ)助。

　　財(cái)政補(bǔ)貼存在的原因：

　�、購浹a(bǔ)市場失靈的需要。

　　②實(shí)施社會(huì)政策的需要。

　�、垌樌�改革的需要。

　　3、其他轉(zhuǎn)移支出管理。

　�、俜绞剑簝r(jià)格補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅式支出、其他補(bǔ)貼

　�、谄渌�轉(zhuǎn)移性支出管理包括：外援支出、債務(wù)支出。