中國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政框架是：一個(gè)高度集中化的財(cái)政體制框架和一個(gè)高度分散化的財(cái)政管理框架。1994年的分稅制改革，初步構(gòu)建了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、相對(duì)分權(quán)化的財(cái)政體制框架，但高度分散化的財(cái)政管理框架的改革卻相對(duì)遲緩和落后。我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政管理學(xué)研究，主要從“財(cái)政”角度來(lái)構(gòu)建財(cái)政管理的框架。因而我國(guó)傳統(tǒng)的財(cái)政管理研究一般是從財(cái)政管理體制研究人手，進(jìn)而深入到財(cái)政收入管理、財(cái)政支出管理、財(cái)政綜合管理與監(jiān)督。即通過(guò)既定的財(cái)政管理體制來(lái)確定國(guó)家財(cái)政不同構(gòu)成環(huán)節(jié)之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，在國(guó)家財(cái)政資金有效使用的前提下，盡可能滿足各方面對(duì)財(cái)政資金的需要，最大限度地調(diào)動(dòng)各方面的積極性，以促進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我們的財(cái)政很少有“管理”理念。實(shí)踐表明，這種理念下的制度安排導(dǎo)致了一系列的財(cái)政低效和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。米勒指出，在20世紀(jì)的前75年里美國(guó)政府的財(cái)政官員的作用就是遵循政府政策找錢花錢；到了20世紀(jì)的后25年中，財(cái)政壓力導(dǎo)致財(cái)政資源變幻無(wú)常，財(cái)政官員也面臨著新的組織邊際作用：即探索減輕財(cái)政壓力的機(jī)遇，管理組織以通過(guò)輕松的財(cái)政調(diào)整消弭時(shí)好時(shí)壞的困境于無(wú)形。我國(guó)的財(cái)政部門當(dāng)前也面臨著美國(guó)財(cái)政部門在20世紀(jì)的后25年中面臨的問(wèn)題。因此，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政管理的經(jīng)驗(yàn)，加快集中化財(cái)政管理框架體系的構(gòu)建，并通過(guò)相應(yīng)的制衡性制度安排克服財(cái)政低效和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政管理建設(shè)的重要途徑。
　　一、西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政管理的啟示
　　在西方國(guó)家成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和代議制民主制度下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政框架的基本特征是：相對(duì)分權(quán)化的財(cái)政體制框架和相對(duì)集權(quán)化的財(cái)政管理框架。公共財(cái)政管理更多地從“管理”的角度進(jìn)行構(gòu)建�？ㄆ仗m指出，公共財(cái)政管理者與其他管理者都在努力減輕因資源來(lái)源和資源星的不確定性帶來(lái)的管理上的困難，同時(shí)他們都力圖協(xié)調(diào)組織與外部利益的關(guān)系。公共財(cái)政管理者和所有其他的管理者一樣，希望能夠達(dá)到“所有(各組織間)真正的全面目標(biāo)都得到確定的程度，達(dá)到組織能夠生存下去的目標(biāo)”。米勒認(rèn)為，公共財(cái)政管理實(shí)際上就是管理組織理論在政府財(cái)政部門的應(yīng)用，并以公共管理的范式構(gòu)建了一個(gè)公共財(cái)政管理體系。
　　依據(jù)公共管理中的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等內(nèi)容和公共管理的三個(gè)層次：宏觀層次解決制度化問(wèn)題；中觀層次解決運(yùn)行機(jī)制、過(guò)程問(wèn)題；微觀層次解決具體的管理實(shí)踐問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政管理的主要包括公共財(cái)政組織管理、公共財(cái)政決策管理、公共財(cái)政部門的職能管理、公共財(cái)政的信息化管理四個(gè)方面。
　　(一)公共財(cái)政的組織管理
　　西方財(cái)政界認(rèn)為公共財(cái)政的組織結(jié)構(gòu)內(nèi)涵承接于公共財(cái)政職能，對(duì)公共財(cái)政職能表述比較一致的觀點(diǎn)是資源配置職能、收入分配職能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能。履行公共財(cái)政職能，必須凸顯公共財(cái)政管理體制作為財(cái)政管理的核心和最基本的管理制度，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家管理、規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系，劃分各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)和財(cái)力或同級(jí)政府各財(cái)政職能機(jī)構(gòu)之間職責(zé)分工的根本制度。
　　(二)公共財(cái)政的決策管理
　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍認(rèn)為，公共財(cái)政決策既是公共財(cái)政管理的起點(diǎn)，又貫穿于公共財(cái)政管理過(guò)程的始終。公共財(cái)政管理過(guò)程就是一個(gè)不斷決策和實(shí)施決策的過(guò)程。從一個(gè)孤立的管理過(guò)程來(lái)看，公共財(cái)政管理過(guò)程可分為決策制定、決策實(shí)施以及效果評(píng)估等環(huán)節(jié)。公共財(cái)政決策只是這一過(guò)程的起點(diǎn)，在其他環(huán)節(jié)也都包含著決策的活動(dòng)。公共財(cái)政決策體制是國(guó)家為了有效處理財(cái)政事務(wù)，對(duì)決策權(quán)力進(jìn)行分配，并確定決策程序、規(guī)則、方式的根本制度。
　　(三)公共財(cái)政部門的職能管理
　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政部門設(shè)置原則是：一級(jí)政權(quán)，一級(jí)財(cái)政；目的是為了保證各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。其財(cái)政部門，從上到下形成了一個(gè)以財(cái)政稅務(wù)部門為主體，其他有關(guān)單位為輔助的管理系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)在中央設(shè)置財(cái)政部以及預(yù)算署等，在地方各級(jí)政府設(shè)置財(cái)政局。這些部門分別負(fù)責(zé)編制各級(jí)財(cái)政預(yù)算，負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)收支管理。這些部門在行政上受同級(jí)立法和行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
　　(四)公共財(cái)政的信息化管理
　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政的信息化程度很高，為公共財(cái)政管理實(shí)施提供了重要的基礎(chǔ)和保證，能比較全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地提供公共財(cái)政管理決策和計(jì)劃所需的信息。同時(shí)還為財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行有效控制和監(jiān)督提供了重要依據(jù)。財(cái)政管理決實(shí)施是一組織實(shí)施階段輸出的信息為依據(jù)的，根據(jù)輸出信息監(jiān)督、檢查財(cái)政活動(dòng)與目標(biāo)是否背離信息反饋。然后，決策部門又依據(jù)反饋信息對(duì)偏差及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)節(jié)、控制，從而保證財(cái)政活動(dòng)的正常運(yùn)行和原定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。財(cái)政管理信息化還加強(qiáng)了財(cái)政部門與外界聯(lián)絡(luò)的溝通。

　二、當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政管理存在的問(wèn)題
　　(一)公共財(cái)政的組織管理存在的問(wèn)題
　　我國(guó)公共財(cái)政的組織管理，主要是中央與地方之間以及地方政府相互之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分。新中國(guó)成立后，我國(guó)一直在探索財(cái)政分權(quán)，即便在統(tǒng)收統(tǒng)支的年代也不例外。由于我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，中央對(duì)地方財(cái)政的控制非常強(qiáng)，財(cái)政分權(quán)其實(shí)只是一種“財(cái)政放權(quán)”。
　　從縱向分權(quán)而言，當(dāng)前分權(quán)模式主要存在兩方面的問(wèn)題。從財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力明顯不對(duì)稱，對(duì)地方財(cái)力的剝奪過(guò)于嚴(yán)重，造成地方政府人不敷出，無(wú)力負(fù)擔(dān)基本的公共開支。從財(cái)政分權(quán)的程序上看，財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容沒有通過(guò)立法程序，中央與地方之間缺乏規(guī)范的博弈。
　　從橫向分權(quán)來(lái)看，由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的管理模式的慣性影響，尤其是財(cái)政性資金在預(yù)算內(nèi)外等多個(gè)方向存在，以及財(cái)稅機(jī)構(gòu)設(shè)置體制、財(cái)務(wù)管理體制歷史上的多次不成熟改變，使得財(cái)政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一直處于頻繁的變動(dòng)中，造成職責(zé)不清晰，預(yù)算管理的職責(zé)在各個(gè)層次上沒有明確的界定，財(cái)政內(nèi)部按資金性質(zhì)交叉并行管理，出現(xiàn)了管理環(huán)節(jié)上的很多漏洞。
　　(二)公共財(cái)政決策管理存在的問(wèn)題
　　改革開放以來(lái)，我國(guó)原先實(shí)行相對(duì)嚴(yán)密的集中控制和集中決策的財(cái)政管理體系被打破。雖然名義上財(cái)政管理決策權(quán)仍相對(duì)集中，但從總體上看，預(yù)算管理制度改革并未對(duì)傳統(tǒng)財(cái)政管理決策模式的內(nèi)核做實(shí)質(zhì)性改變，財(cái)政管理決策還是以理性為主導(dǎo)的漸進(jìn)主義。財(cái)政管理決策實(shí)際上由無(wú)數(shù)個(gè)“分中心”做出，原來(lái)有計(jì)劃委員會(huì)集中的資金分配權(quán)逐漸被各個(gè)部門肢解，財(cái)政資金分配權(quán)呈現(xiàn)一種“碎片化”格局。
　　(三)公共財(cái)政部門的職能管理存在的問(wèn)題
　　預(yù)算管理存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：預(yù)算不全面，無(wú)關(guān)機(jī)構(gòu)占用了大量的預(yù)算外支出；預(yù)算制定時(shí)間太晚，進(jìn)入財(cái)政年度后很久支出單位還不能得到授權(quán)，一年中經(jīng)常調(diào)整預(yù)算，政府被迫同意預(yù)算調(diào)整計(jì)劃；中央預(yù)算和地方預(yù)算不能很好地協(xié)調(diào)；缺乏財(cái)政支出監(jiān)督手段，不能確保支出與預(yù)算約束一致，導(dǎo)致支出單位隨意決斷；現(xiàn)金管理低效，出現(xiàn)浪費(fèi)，導(dǎo)致公共支出成本增加等問(wèn)題。
　　在財(cái)政支出管理方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一方面，財(cái)政負(fù)擔(dān)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)由市場(chǎng)承擔(dān)的支出，造成了財(cái)政職能的嚴(yán)重“越位”，存在著對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的過(guò)度介入，違背了公共財(cái)政原則；另一方面，財(cái)政沒有承擔(dān)好自身應(yīng)承擔(dān)的支出，造成了財(cái)政職能的“缺位”，社會(huì)保障投入、科教事業(yè)投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致一些基本公共服務(wù)供給不足。
　　在財(cái)政收入管理方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：稅收收入的增速減緩，若其他收入途徑減收，則會(huì)削弱財(cái)政的支付能力；公共產(chǎn)權(quán)流失嚴(yán)重，既存在本依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)所有者身份應(yīng)取得的收入沒有獲取，還存在部分公共產(chǎn)權(quán)取得的收入流入一些部門和個(gè)人手中的情況。
　　(四)公共財(cái)政信息化管理存在的問(wèn)題
　　在公共財(cái)政信息化管理方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：我國(guó)財(cái)政信息化管理覆蓋率已較高，但其管理模式基本上處于核算會(huì)計(jì)階段，尚未上升到管理的階段，不能為管理制度和措施的制定、實(shí)施和監(jiān)管提供強(qiáng)有力的決策信息。同時(shí)，我國(guó)財(cái)政管理信息化缺失的統(tǒng)一財(cái)政管理信息系統(tǒng)，不同政府部f]IbI形成信息孤島，上級(jí)部門無(wú)法有效監(jiān)控下屬單位財(cái)務(wù)狀況，使得財(cái)政監(jiān)管和財(cái)政分析缺乏信息基礎(chǔ)。

　三、我國(guó)公共財(cái)政管理的改善
　　隨著公共管理學(xué)科在我國(guó)興起，從“管理”角度來(lái)研究財(cái)政管理更貼近我國(guó)財(cái)政管理的現(xiàn)狀。由于長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維慣性和思維定式，財(cái)政僅處于一種供應(yīng)資金的工具狀態(tài)。財(cái)政管理也只是圍繞資金供應(yīng)方法變化的管理。即使最近幾年實(shí)施的積極財(cái)政政策，也是發(fā)改委定項(xiàng)目、財(cái)政進(jìn)行支付，仍然足被動(dòng)的財(cái)政資源配置模式。財(cái)政管理的研究大多處于業(yè)務(wù)工作介紹和經(jīng)驗(yàn)匯編階段，這導(dǎo)致既沒有形成“財(cái)政管理”的新理念，也沒有實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理措施的戰(zhàn)略有效組合，反而使人產(chǎn)生財(cái)政管理就是財(cái)政工作的感覺。因此，重新審視財(cái)政管理，把“管理”理念導(dǎo)人財(cái)政實(shí)踐，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
　　西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政管理具有科學(xué)的管理理念、明確的管理目標(biāo)、完善的運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范的管理控制程序、扎實(shí)的管理基礎(chǔ)、強(qiáng)大的技術(shù)支持，這蝗保證了優(yōu)質(zhì)的財(cái)政管理。通過(guò)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府公共財(cái)政管理的成功經(jīng)驗(yàn)，在深化我國(guó)公共財(cái)政管理改革、構(gòu)建中國(guó)公共財(cái)政管理框架中應(yīng)循著“創(chuàng)新管理理念一明確管理目標(biāo)一健全管理框架一完善運(yùn)行機(jī)制一強(qiáng)化技術(shù)基礎(chǔ)支持”這一思路來(lái)進(jìn)行。
　　本文結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政管理體系，構(gòu)建我國(guó)基于公共管理理念下的現(xiàn)代公共財(cái)政管理框架的邏輯是：從組織上構(gòu)建與中央政府和地方政府級(jí)次相同的若干級(jí)公共財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，依據(jù)各級(jí)政府的事權(quán)劃分財(cái)權(quán)，使各級(jí)公共財(cái)政管理機(jī)構(gòu)收入和支出相匹配。其次，通過(guò)提高公共財(cái)政部門的決策能力，加強(qiáng)各級(jí)人大的審核權(quán)規(guī)范公共財(cái)政管理決策，同時(shí)通過(guò)審計(jì)部門對(duì)公共財(cái)政決策實(shí)施實(shí)行監(jiān)督。再次，通過(guò)公共財(cái)政管理部門職能即預(yù)算管理、財(cái)政收支和檢查監(jiān)督，保證各項(xiàng)公共財(cái)政計(jì)劃的實(shí)施。最后，通過(guò)公共財(cái)政管理的信息化使公共財(cái)政組織管理、公共財(cái)政決策管理和財(cái)政部『J職能管理達(dá)到既定的目標(biāo)。
　　(一)公共財(cái)政的組織管理的改善
　　1．健全的公共財(cái)政組織體制。從縱向上，公共財(cái)政的組織主體的設(shè)置按照“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的原則，以本級(jí)政府財(cái)政職能的范圍和方向?yàn)橹鳎�同時(shí)考慮政府間的預(yù)算管理體制。應(yīng)當(dāng)在政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)配置的基礎(chǔ)上，建立公共財(cái)政管理體制使從中央到地方各級(jí)財(cái)政事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。從橫向上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級(jí)財(cái)政管理部門的實(shí)際情況，按照本級(jí)政府事權(quán)和實(shí)際需要設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)置廊滿足財(cái)政部f 1實(shí)現(xiàn)自身職能的客觀要求，圍繞財(cái)政收支、制定財(cái)稅政策，實(shí)施財(cái)政監(jiān)督、參與對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控等職能而設(shè)定。
　　2．合理凋整財(cái)政部門的內(nèi)部組織體系。隨著我國(guó)政府職能由建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，財(cái)政管理部門應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算管理部門職能，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督部門職能，弱化財(cái)務(wù)管理部門職能。在具體的組織運(yùn)行上，應(yīng)按照財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)在財(cái)政部門的階段，財(cái)政部門應(yīng)對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分離相互制約。
　　(二)公共財(cái)政的決策管理的改善
　　1．提高財(cái)政管理部門決策的科學(xué)化。財(cái)政管理部門的決策，是財(cái)政管理部門在財(cái)政管理中，對(duì)其發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、方針政策、規(guī)章制度和重大行動(dòng)方案和措施所做出判斷后的決定和選擇。財(cái)政管理決策應(yīng)遵循科學(xué)化、民主化、責(zé)任制的原則，提高財(cái)政管理決策的科學(xué)化水平，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)。
　　2．加強(qiáng)預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束。應(yīng)完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋，建立嚴(yán)格的報(bào)告制度。同時(shí)，改革預(yù)算撥款方式，嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)的預(yù)算資金的管理。增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，硬化預(yù)算約束。
　　(三)公共財(cái)政部門的職能管理的改善
　　1．預(yù)算管理的改善。應(yīng)在公共財(cái)政導(dǎo)向下改革預(yù)算的基本內(nèi)容，按照公共財(cái)政的要求改革預(yù)算編制的方法，按照公共財(cái)政的規(guī)范改進(jìn)預(yù)算編制的程序。在公共財(cái)政的導(dǎo)向下，今后還可能要求形成的預(yù)算方案要通過(guò)聽證會(huì)的方式，接受公眾的質(zhì)詢和監(jiān)督，以此增加預(yù)算編制的透明度和吸收民眾建設(shè)性意見。
　　2．財(cái)政支出管理的完善。應(yīng)深化政府機(jī)構(gòu)改革，大力壓縮行政經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入力度，增加社會(huì)保障和科技教育投入。
　　3．財(cái)政收人管理的現(xiàn)狀及完善。進(jìn)一步強(qiáng)化以稅收為主的公共權(quán)力收入的收入功能，大力挖掘公共產(chǎn)權(quán)收入的增長(zhǎng)潛力。加強(qiáng)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作改革，增加國(guó)家公共產(chǎn)權(quán)收入。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)該制定資源型固有資產(chǎn)和壟斷性行業(yè)特定的利潤(rùn)分配制度，增加財(cái)政收入。
　　(四)公共財(cái)政的信息化管理
　　1．加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)在財(cái)政管理中的作用。政府會(huì)計(jì)是財(cái)政管理基礎(chǔ)的技術(shù)，同時(shí)政府會(huì)計(jì)又為公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供信息。政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)還應(yīng)強(qiáng)化作為公共財(cái)政管理的手段如內(nèi)部控制、成本會(huì)計(jì)、存貨會(huì)計(jì)等。
　　2．加強(qiáng)財(cái)政“金財(cái)工程”建設(shè)，促進(jìn)財(cái)政管理信息系統(tǒng)的兼容。使公共財(cái)政管理系統(tǒng)覆蓋各級(jí)政府財(cái)政管理部門和財(cái)政資金使用部門，使政府財(cái)政由以前“事前”控制機(jī)制變?yōu)?ldquo;資源型”的管理系統(tǒng)和“依法理財(cái)”的系統(tǒng)。同時(shí)，還要加強(qiáng)“金財(cái)工程”與其他財(cái)政管理信息系統(tǒng)的兼容，使財(cái)政資金的運(yùn)作在一個(gè)統(tǒng)一的體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)財(cái)政資金使用的透明度和財(cái)政決策的科學(xué)性。
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