2011年公共管理碩士(MPA)輔導(dǎo)之實(shí)行分稅制的意義

來源：青年人時間：2011-10-29 16:27:16

　　實(shí)行分稅制的意義
　　分稅制的實(shí)施，既是一國政府法制建設(shè)和行政管理的需要，是一國以法治稅思想在財(cái)政、稅收制度建設(shè)方面的體現(xiàn)，又是一個國家財(cái)政政策、稅收政策在稅收管理方面的體現(xiàn)，也是一國財(cái)政管理體制在稅收方面的體現(xiàn)。
　　分稅制作為一次意義深遠(yuǎn)的制度變革,在集中財(cái)政收入、加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的同時,還對政府和企業(yè)的關(guān)系以及地方政府的預(yù)算外收入產(chǎn)生了巨大影響,這在很大程度上重新塑造了過去十年來地方政府的行為模式。
　　實(shí)行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權(quán)，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。其中：中央稅是指稅種的立法
　　權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于中央政府的一類稅收，地方稅是指立法權(quán)、課稅權(quán)和稅款的使用權(quán)歸屬于地方政府的一類稅收。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。
　　在稅收實(shí)踐中，某些稅種的收入并不一定完全歸屬于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府間進(jìn)行分配，收入共享，從而出現(xiàn)共享稅類。一般來說，共享稅是指稅種的立法權(quán)歸中央政府(或上級地方政府)、上下兩級政府分別征收、管理，并各自享有一定比例使用權(quán)的一類稅種。共享稅的決定性劃分標(biāo)準(zhǔn)不是立法權(quán)，也不是征收管理權(quán)，而是稅款所有(支配)權(quán)，是按照稅款歸屬標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的劃分。
　　分稅制的真正涵義在于中央與地方財(cái)政自收自支、自求平衡。當(dāng)今世界上，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)體制的國家，特別是發(fā)達(dá)國家，一般都實(shí)行了分稅制。至于實(shí)行什么模式的分稅制，則取決于三個因素，即政治歷史、經(jīng)濟(jì)體制、以及各自遵循的經(jīng)濟(jì)理論。我國正在推行的具有中國特色的分稅制，雖然由于種種原因尚不夠徹底和完善，但是，把過去實(shí)行的財(cái)政大包干管理體制改為分稅制財(cái)政管理體制，不僅初步理順了國家與地方的關(guān)系，而且調(diào)整了國家與納稅人的關(guān)系。
　　分稅制的精髓在于運(yùn)用商品經(jīng)濟(jì)的原則處理中央與地方收支權(quán)限的劃分，把中央與地方的預(yù)算嚴(yán)格分開，實(shí)行自收自支、自求平衡的“一級財(cái)政、一級事權(quán)、一級預(yù)算”的財(cái)政管理體制。
　　為了加強(qiáng)稅收的宏觀調(diào)控作用，體現(xiàn)利益分配原則，各國政府都看到了分稅制的好處。這是因?yàn)榉侄愔瓶梢詾檎\(yùn)用稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)提供方便而有利的前提條件和伸縮靈活的活動場所。其一，分稅制是中央實(shí)施宏觀管理政策的財(cái)力保證。建立兩個稅收管理體系，理順中央與地方的分配關(guān)系，從而奠定了財(cái)力分配的基本格局。中央稅收占主導(dǎo)地位，國家容易集中財(cái)力，解決重大社會經(jīng)濟(jì)問題，穩(wěn)定全局。中央對地方實(shí)行不同形式的補(bǔ)助金制度，既可以掌握地方政府的支出范圍和財(cái)力配置方向的主動權(quán)，保證中央經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的貫徹，又可以調(diào)動地方政府的積極性，因地制宜地辦一些實(shí)事。其二，分稅制可以充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)配置資源的獨(dú)特作用。中央可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行全面性調(diào)節(jié)，地方也可以運(yùn)用屬于自身的稅種、稅收進(jìn)行局部調(diào)節(jié)。這樣的多層次的稅收調(diào)節(jié)，更便于掌握調(diào)節(jié)的力度和幅度，實(shí)現(xiàn)預(yù)期調(diào)控目標(biāo)。
　　(一)充分發(fā)揮利益分配原則的效率
　　在現(xiàn)代社會，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和日本財(cái)政專家，用商品交換原則作為分稅制的理論基礎(chǔ)，提出了基本相同的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的利益分配原則。
　　美國專家認(rèn)為，財(cái)政支出的受益范圍如果是全國性的(如國防)，需由中央政府出面在全國范圍內(nèi)提供；帶有地方受益的勞務(wù)供給(如路燈、治安)，則應(yīng)由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空間內(nèi)分配的，因?yàn)橛赡骋惶囟ㄝ爡^(qū)提供勞務(wù)而形成的受益會外溢到另一個轄區(qū)去(如教育)，即其他轄區(qū)不提供財(cái)政支出即可受益，因此有必要“通過建立一個提供補(bǔ)助金的中央體制，以使這類外在性內(nèi)在化”。
　　在日本，中央政府獨(dú)立進(jìn)行的事業(yè)費(fèi)原則上由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)；地方公共團(tuán)體及其機(jī)構(gòu)所需的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，原則上由地方負(fù)擔(dān)；對中央和地方都有利害關(guān)系的特定業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，中央和地方各承擔(dān)一部分，比例大小根據(jù)國家的財(cái)政管理制度、社會福利保障制度、政府行政管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及實(shí)際財(cái)源大小等具體情況來確定。但不管各國的作法有多么不同，但誰受益誰提供經(jīng)費(fèi)、誰收稅誰辦事、誰辦事誰收稅的做法，即“取之于納稅人，用之于納稅人”，各級政府在征稅之后必須給轄區(qū)居民以回報，納稅人則在支付政府經(jīng)費(fèi)的同時也得到了接受政府提供的公共福利和個人社會保障福利以及監(jiān)督政府工作的權(quán)力的做法，已成為一種國際共識。由此可見，稅收對個別納稅人而言是無償?shù)�，但對受益區(qū)域的納稅人整體而言，則是有償?shù)摹Ｒ虼�，受益原則可以說是交換原則在分配領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化形式。正是這種由交換原則轉(zhuǎn)化來的受益原則，決定了實(shí)施分稅制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和理論前提。即使有些時候不一定完全符合這一原則，但受益原則為分稅制的理論淵源和設(shè)計(jì)原則這一點(diǎn)仍然是存在的。
　　(二)滿足市場經(jīng)濟(jì)對財(cái)稅管理體制的要求
　　在市場經(jīng)濟(jì)條件下，自主經(jīng)濟(jì)和市場競爭是其主要特征，這類特征的區(qū)域性及趨利性，要求政府能夠自主理財(cái)，建立相對獨(dú)立的分級財(cái)政管理體系。其理由是：
　　自主經(jīng)營、自由競爭的市場機(jī)制，客觀上要求各級政府都必須承擔(dān)兩項(xiàng)基本職能：一是服務(wù)于市場，即為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安定的政治環(huán)境，實(shí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系；二是調(diào)控市場，即根據(jù)各地具體情況，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，有效地對市場活動進(jìn)行調(diào)控，保證社會經(jīng)濟(jì)有序而均衡地發(fā)展。這種調(diào)節(jié)和服務(wù)，應(yīng)該是多元化的、多層次的、全面的。國有國情、省有省情，區(qū)域之間有差異，財(cái)政和稅收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能對各地具體情況做出符合各地具體情況的詳盡的規(guī)定，不可能包攬一切事務(wù)，因此，只能采用分稅制的管理體制，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，全國性的社會再生產(chǎn)活動及統(tǒng)一市場由中央負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)，區(qū)域性的社會再生產(chǎn)活動及局部市場由地方負(fù)責(zé)建設(shè)、管理和調(diào)節(jié)。各級政府充分發(fā)揮自身的職能作用，根據(jù)事權(quán)確定財(cái)權(quán)、劃分收支范圍，建立中央和地方兩套相應(yīng)的各自獨(dú)立運(yùn)用的稅收制度。

　　(三)充分體現(xiàn)財(cái)政制衡原則
　　所謂財(cái)政制衡，就是中央財(cái)政通過一定的財(cái)力再分配形式，實(shí)施收入援助和支出監(jiān)督，以制約和平衡各級政府的預(yù)算管理，維護(hù)國家政策的統(tǒng)一性和社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。為了體現(xiàn)財(cái)政制衡原則，調(diào)動中央和地方的積極性，必須按照分稅制原則，保證中央能夠集中和掌握較多的財(cái)力。其好處是：
　　1.便于進(jìn)行收入援助
　　上級政府對下級政府的收入援助，主要包括扶持性財(cái)力援助、一般性財(cái)力援助和開發(fā)性財(cái)力援助。中央政府如果不能集中較多的財(cái)力，就無力進(jìn)行這些收入性援助。包括：
　　提供扶持性財(cái)力援助：在下級政府無法成功地執(zhí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策時，中央政府能夠擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、社會的政治責(zé)任，對下級政府給予必要的財(cái)力支援。
　　提供一般性財(cái)力援助：由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，通過分稅制管理體制在不同轄區(qū)之間通過提供一般性財(cái)力援助，實(shí)行財(cái)力再分配，實(shí)行從低需求高能力轄區(qū)到低能力高需求地區(qū)的財(cái)力轉(zhuǎn)移，能夠促使提供地方性公共勞務(wù)的條件趨向均等化。
　　2.便于進(jìn)行監(jiān)控支出
　　采取分稅制管理體制，中央政府通過財(cái)力援助，調(diào)動地方政府理財(cái)?shù)闹鲃有院头e極性的行政作為本身，就是對地方政府財(cái)力分配方向的調(diào)控作為。與此同時，中央政府還要監(jiān)督地方政府的財(cái)力分配方向，控制地方的投資和消費(fèi)規(guī)模，在保證中央財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，把地方財(cái)政與中央財(cái)政聯(lián)結(jié)為一個統(tǒng)一的整體，有利于實(shí)現(xiàn)整個國家的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)品政策。
　　(四)有利于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的實(shí)施
　　在第二次世界大戰(zhàn)后，無論是凱恩斯學(xué)派還是供應(yīng)學(xué)派，無論是國家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)還是自由市場經(jīng)濟(jì)，無論是聯(lián)邦制還是中央集權(quán)制的國家，都很重視運(yùn)用貨幣政策和財(cái)稅政策進(jìn)行宏觀管理，調(diào)節(jié)總供給與總需要的平衡。為了保證稅收調(diào)控的效率，首要的是實(shí)行分稅制來調(diào)動中央和地方政府的積極性，將該應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)的事宜交給地方政府實(shí)施調(diào)控，保證中央政府從全國“一盤棋”角度出發(fā)的宏觀稅收調(diào)控政策更好地發(fā)揮作用。同時，分稅制實(shí)施后，為中央政府做好全國性宏觀調(diào)控騰出了可用資金、時間、精力，便于中央政府做好宏觀調(diào)控工作，發(fā)揮中央政府對全國經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用。