2012公共管理碩士考試行政學

　　第二章 行政職能

　　第一節(jié) 行政職能概述

　　一、行政職能的含義和特點

　　行政職能是行政機關在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。它在本質上是國家權力的執(zhí)行，即通過實施行政行為實現(xiàn)國家行政權。行政職能與國家其他職能有機地聯(lián)系著。行政職能的行使.受立法機關的監(jiān)督，以司法機關等國家強制力為后盾;反之，行政職能發(fā)揮的程度又制約和影響著其他國家職能的實現(xiàn)程度。

　　值得注意的是，政府能力是近年來日益引起重視的一個重要問題，它與行政職能密切相關。政府能力指政府實際能夠履行職責和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題�？梢姡�行政職能框定了政府能力的基本內容和發(fā)展方向;政府能力的大小強弱則決定了行政職能的實現(xiàn)程度。二者互為條件、相互依存、缺一不可。政府能力實際上是政府履行行政職能的能力。

　　行政職能具有如下特點：

　　(1)執(zhí)行性。從行政與立法的關系看，行政職能是一種執(zhí)行性職能。行政職能的行使是以國家強制力為后盾的，與其他非國家活動的管理相比，它具有明顯的代表國家意志的權威性。由于行政職能具有執(zhí)行性特征，從而使得行政職能與社會變化直接相聯(lián)系，行政職能對持續(xù)的社會變遷與復雜化極為敏感，往往會以各種機動靈活的方式滲透到社會生活中去以解決這些問題。

　　(2)多樣性。行政管理的范圍涉及國家和社會生活的各個方面，因此，行政管理的職能也是多種多樣的。從性質上可分為政治職能和社會職能;從范圍上可分為對外職能和對內職能;從具體領域上可分為政治、經(jīng)濟、文化教育、社會服務等基本職能;從運行過程上可分為決策、組織、協(xié)調、控制等職能;從管理層次上有高、中、低層次行政職能之別。

　　(3)動態(tài)性。動態(tài)性說明行政職能不是靜止不變的，它隨著國家社會生活及行政環(huán)境的變化而變化。社會變遷是行政職能發(fā)展和轉變的根本原因，社會發(fā)生變遷，行政職能的范圍、內容、主次關系、作用、對象等也必然發(fā)生變化。適應變化和發(fā)展的需要，及時調整和轉變行政職能，是搞好行政管理的重要前提和基礎。

　　二、行政職能體系

　　1.行政管理的基本職能

　　國家的基本職能之一是政治統(tǒng)治，它是國家本質的表現(xiàn)和階級統(tǒng)治的必然要求，失去了政治統(tǒng)治的職能，統(tǒng)治階級的地位和利益就不能維護;而政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。因此，國家職能是政治統(tǒng)治職能和社會管理職能的統(tǒng)一，偏廢任何一方都是有害的。行政管理作為國家權力的執(zhí)行活動，必然要履行上述要求，以維護國家的政治統(tǒng)治、管理好社會事務為己任。行政管理的基本職能，可概括為政治、經(jīng)濟、文化教育、社會服務四項職能。這些職能集中體現(xiàn)了政府在國家社會生活中的整體作用以及行政管理的基本內容和范圍。

　　(1)政治職能。政治職能是維護國家統(tǒng)治的一項基本職能，其核心在于維護和鞏固國家政權。它包括專政職能和民主職能兩個方面。專政職能表現(xiàn)為國家行政機關必須運用職能機關，防范和打擊敵對勢力和反社會分子，保障現(xiàn)代化建設事業(yè)的順利進行。具體說來，包括加強國家軍事管理、外交及對外事務管理，防御外來敵人的侵略和顛覆，保衛(wèi)國家的獨立和主權，保衛(wèi)公民的合法權益和生命安全，同時承擔起應有的國際義務，保衛(wèi)世界和平，打擊和懲治各種違法犯罪分子，維護正常的政治秩序、經(jīng)濟秩序等�，F(xiàn)階段，雖然我國的剝削階級作為一個完整的階級已被消滅，但階級斗爭還將在一定范圍內長期存在下去，有時還會表現(xiàn)得相當尖銳和激烈。因此，專政職能不能被削弱，更不能被放棄。民主職能表現(xiàn)為政府必須進一步完善各種民主制度，建立健全民主監(jiān)督程序，提高政府活動的公開性、民主性，不斷擴大政府同群眾聯(lián)系的渠道，提高公民的參政意識，完善公民參政議政的機制等。發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。因此，加強民主建設，保障人民民主權利，是人民政府的天職。

　　(2)經(jīng)濟職能。經(jīng)濟職能是政府在國家經(jīng)濟行政管理中的職責范圍和應發(fā)揮的作用。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的經(jīng)濟職能比以往任何時期都占有更重要的地位和發(fā)揮更大的作用，它是對市場調節(jié)局限性與不足的一種補充。根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段和具體國情，政府的職能主要是統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調、提供服務和檢查監(jiān)督。概括起來包括：保持社會總需求與總供給的動態(tài)平衡，確保經(jīng)濟穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展;制定中長期經(jīng)濟發(fā)展計劃，實現(xiàn)國家和地方經(jīng)濟發(fā)展目標;制定各種法規(guī)和規(guī)章，并就執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查;制定產(chǎn)業(yè)政策和重大投資政策，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結構;實施有效的稅收政策，調節(jié)行業(yè)之間、企業(yè)之間、個人之間的收入;建立健全全國統(tǒng)一市場，搞好各種協(xié)調工作;直接控制必須由國家經(jīng)營的某些行業(yè)企業(yè)，保證國民經(jīng)濟的有效運轉;提供信息引導，推進市場的完善和發(fā)展;建立和完善社會保障體系。具體地說，這些經(jīng)濟職能包括：培育和健全市場機制;國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調整和國有企業(yè)的改革;發(fā)展和培育社會中介組織;保證適度就業(yè);縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距;進行經(jīng)濟結構的調整與優(yōu)化，提高國民經(jīng)濟的整體素質和效益;對若干重要的短缺資源，繼續(xù)實行壟斷控制;國有資產(chǎn)管理;集中若干資源于一些大型或特大型項目上;保持宏觀經(jīng)濟環(huán)境的穩(wěn)定，避免或減少經(jīng)濟周期的波動，保證市場主體正常運作;制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，彌補由于外部性和規(guī)模經(jīng)濟造成的市場失靈;彌補信息不完全或信息不對稱造成的市場失靈;制定和實施市場規(guī)則，保障公平競爭;提供公共物品和公共服務;進行收入和財富的分配與再分配，防止兩極分化，保障社會公正等。

　　(3)文化教育職能。文化教育職能是指國家行政機關對全民的思想道德建設以及教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、新聞出版、廣播影視、文學藝術等方面的管理。這是建設高度發(fā)達的社會主義精神文明所必需的。文化教育職能的具體內容是：制定教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并負責具體實施;頒布教育、科學文化事業(yè)的發(fā)展政策、法令和規(guī)定;指導、監(jiān)督、協(xié)調各地區(qū)各部門對教育、科學文化事業(yè)發(fā)展的關系;有領導有秩序地逐步開展教育、科學文化體制的改革;采取切實措施加強全民的思想道德建設。

　　(4)社會服務職能。社會服務職能是指為社會提供各種服務和搞好社會保障，搞好諸如環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生、城市規(guī)劃、旅游娛樂以及建立健全養(yǎng)老保險制度和待業(yè)保險制度，逐步完善社會保障體系等。我國行政管理的根本宗旨是為人民服務。因此，搞好社會服務，改善人民生活是我國行政管理的一項重要職能。社會服務職能的具體內容有：制定各種社會福利的法律、法規(guī)，建立完善的社會福利和社會保障體系;建立健全社會福利管理體制，加強對社會福利工作的指導、規(guī)劃和協(xié)調;籌集社會保障基金，奠定社會福利事業(yè)的物質保證基礎;創(chuàng)辦各種社會服務事業(yè)，解決涉及百姓日常生活的各項設施和問題;保護和合理利用各種自然資源，努力開展對環(huán)境污染的綜合治理，加強生態(tài)環(huán)境的保護等。

　　2.行政管理的運行職能

　　上述行政管理的基本職能，必須通過各管理環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)，因此，從行政管理過程來看，行政職能又包括一系列的運行職能。關于運行職能的內容，國內外學者從不同角度作了不同的概括和表述。法國管理學家法約爾在其名著《工業(yè)管理和一般管理》一書中提出了“計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制”的五職能論;美國管理學家盧瑟·古利克與英國管理學家林德爾·厄威克則在《行政管理科學論文集》中將古典管理學派有關管理職能的理論加以系統(tǒng)化，進一步提出了有名的“POSDCRB”，即 “計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調、報告、預算”的七職能論。但不管哪種觀點，其基本內容還是大體相近的。我們將它們分為如下四類：

　　(1)決策職能。決策職能從20世紀50年代開始受到人們的重視。如著名管理學家西蒙就特別強調指出，管理就是決策，決策貫穿于管理過程的始終。無論計劃、組織、領導還是控制，其工作過程說到底都是由決策的制定和決策的執(zhí)行兩大部分活動所組成的，因而決策職能是行政管理過程的首要職能，主要包括目標和計劃在內。行政機關進行管理活動，首先必須根據(jù)客觀實際資料，確定行政目標和任務，并具體設計出實現(xiàn)目標的方案、步驟、方法等。一般說來，越往高層，戰(zhàn)略性決策愈多，越往基層，執(zhí)行性決策愈多。戰(zhàn)略性決策多是非程序性的，較為復雜;而執(zhí)行性決策多為程序性的，難度相對較小。決策活動貫穿于行政過程的始終，具體說來，確定組織的使命目標，制定各種戰(zhàn)略計劃和戰(zhàn)術計劃等，都需要在兩個以上可供選擇的方案中決定選取哪一個，這便是計劃工作中的決策問題。組織機構的設置，部門劃分方式的選擇，集權分權關系的處理，以及各職位人員的選配等，這些是組織工作中的決策問題。在控制過程中，控制標準的制定，活動執(zhí)行情況的檢查和檢查時點的選擇，是否存在偏差、偏差性質的確認以及所采取的糾正措施的選擇，等等，這些方面也都需要決策。

　　(2)組織職能。為了有效地實現(xiàn)既定的行政管理目標和任務，通過建立行政組織機構，確定職位、職責和職權，協(xié)調相互關系，從而將組織內部的各個要素聯(lián)結成一個有機的整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是組織職能。任何管理目標和任務都要通過一定的組織機構和具體的指揮活動才能完成，所以組織是一項重要的運行職能。組織職能的要求是，通過科學設計組織結構和權責關系，合理安排和指揮組織系統(tǒng)內各種機構及各類人員的工作。行政管理的組織職能具體表現(xiàn)為：對機構的設置、調整和有效運用，搞好編制管理;對組織內部的職權劃分和人員的選拔、調配、培訓和考核;對具體行政工作的指揮監(jiān)督等。

　　(3)協(xié)調職能。協(xié)調活動是行政管理過程的核心環(huán)節(jié)。這是因為，行政管理歸根到底就是設計和保持一種良好的行政環(huán)境，使身處其間的人們能夠在組織內協(xié)調地開展行政工作，從而能有效地完成行政目標�？梢哉f，每一項行政管理職能的開展，都是為了更好地促進協(xié)調。有了協(xié)調，組織可以收到個人單獨活動所不能收到的良好效果，即通常說的“1+1大于2”這種協(xié)同效應效果。行政管理的協(xié)調職能具體表現(xiàn)為：協(xié)調行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關系;協(xié)調各項行政管理之間的關系;協(xié)調行政組織與其他組織以及人民群眾之間的關系。通過行政協(xié)調，理順、溝通各方面的關系，減少、消除不必要的沖突和能量損耗，從而建立和諧的分工合作、相互促進的聯(lián)系，實現(xiàn)行政管理目標。因此，行政管理過程必須重視公共關系與協(xié)調功能的發(fā)揮。

　　(4)控制職能。行政管理的控制職能是依據(jù)行政計劃標準，來衡量計劃完成情況并糾正計劃執(zhí)行中的偏差，以確保行政目標和計劃目標實現(xiàn)的管理活動。控制職能的發(fā)揮，包括下述幾個相互關聯(lián)的環(huán)節(jié)，即確立控制標準、獲取偏差信息、采取措施進行調節(jié)和實行有效監(jiān)督等�？刂坡毮茉诰唧w表現(xiàn)形式上可分為前饋控制、現(xiàn)場控制和反饋控制。因此，要實現(xiàn)控制職能，基本前提就是要有計劃和標準，要有健全的組織機構和得力的控制手段�？刂坡毮茇灤┯谛姓�管理活動的全過程，為了有效地發(fā)揮控制職能，必須進一步建立健全監(jiān)督控制的組織系統(tǒng)，采取配套的、有效的控制手段，以保證行政管理目標和任務的順利完成。

　　上述基本職能和運行過程的職能之間相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此的聯(lián)系與制約中發(fā)揮作用。我們只有以系統(tǒng)的觀點來看待職能體系，正確認識和把握它們之間的有機聯(lián)系，充分發(fā)揮各個職能環(huán)節(jié)及有關職能部門的作用，才能更有效地實施行政管理活動。

　　三、行政職能研究的意義

　　研究行政職能，把國家行政管理看做一個完整的職能體系，科學地認識、確定行政管理各方面、各階段的職能，保持它們之間的有機聯(lián)系，并適應環(huán)境和形勢的變化及時地轉變職能，對有效地進行行政管理，具有十分重要的意義。

　　首先，科學地認識和確定行政職能，對于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。要科學地認識和把握行政組織體系，必須明確政府應該管什么、不應該管什么以及管到什么程度的問題。行政職能是行政機構設置的重要依據(jù)。行政組織的設置并不是任意的，必須依據(jù)行政職能來建立相應的機構。行政職能的狀況在很大程度上決定了政府組織的設置、規(guī)模、層次、數(shù)量以及運行方式。政府組織結構形成的過程就是把各項職能固定分配給各層級部門的過程。

　　科學地認識和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個中心。在行政職能沒有轉變的情況下，采取精簡人員、撤并機構的措施，只是治標不治本，易于陷入“精簡一膨脹一再精簡一再膨脹”的怪圈。只有以職能為基礎來設置、改革行政機構，才能科學地認識到哪些機構是應該加強的，應該建立健全的，哪些機構是無必要的，應予以合并、撤銷或調整的。只有這樣，才能科學合理地改革機構，建立結構合理、功能齊全的行政組織體系。

　　科學地認識和確定行政職能，對于實現(xiàn)行政管理過程的科學化也有著重要意義。行政管理的過程，正像現(xiàn)代“大機器”那樣運轉，是決策、組織、協(xié)調、控制諸職能有序運行的過程，每項職能都是不可缺少的環(huán)節(jié)。對其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會直接影響整個管理系統(tǒng)，導致行政職能紊亂。只有科學地認識和把握行政管理職能及其相互關系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個管理系統(tǒng)高效地運行。

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