第三章行政組織

　　第一節(jié)行政組織概述

　　一、行政組織的概念

　　行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構和動態(tài)組織活動過程的統(tǒng)一。從動態(tài)上講，行政組織是指為完成行政管理任務而進行的組織活動和運行過程。從靜態(tài)上講，行政組織是指為推行政務，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機關體系，是國家機構的組成部分。我國行政組織包括中央人民政府和地方各級人民政府。中央人民政府是最高國家行政機關，其任務是組織管理全國政治、經(jīng)濟、文化和國防等方面的行政事務;地方各級國家行政機關的任務，是在中央人民政府的領導下，組織和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的各種行政事務。

　　理解行政組織的概念，必須注意行政組織與下述四種組織的區(qū)別：

　　1.行政組織與政黨組織的區(qū)別

　　在國家政治生活中，作為階級組織的政黨，必然要以影響和領導政治生活作為自己的主要政治職能。中國共產(chǎn)黨是領導我國社會主義革命和建設的核心力量，居于領導地位，各級行政組織必須堅持共產(chǎn)黨的領導。黨組織和行政組織在性質(zhì)上和職能上是不同的。黨組織是政治組織，行政組織是國家機關的組成部分;黨的領導主要是政治領導、思想領導和組織領導，黨不能直接行使行政組織的職權，凡屬政府職權范圍內(nèi)的工作應由各級行政組織討論決定。

　　2.行政機關與權力機關的區(qū)別

　　行政機關與權力機關都屬于我國國家機關的組成部分。在我國的國家機構中，居于最高地位的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;國務院即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，地方各級行政機關是地方各級權力機關的執(zhí)行機關。行政機關由權力機關產(chǎn)生，對其負責，并接受其監(jiān)督。因此，行政機關和權力機關之間是一種從屬的而不是平行的關系。這不同于“三權分立”的權力結(jié)構。

　　3.行政機關與司法機關的區(qū)別

　　在我國，司法機關包括人民法院和人民檢察院。人民法院是國家審判機關，依法獨立行使審判權，行政機關無權干涉其審判活動。人民檢察院是法律監(jiān)督機關，依法獨立行使檢察權，行政機關無權干涉其檢察活動。司法機關既無權管理國家政務，也不承擔管理國家政務的責任。

　　4.行政機關與社會團體的區(qū)別

　　行政機關是按憲法和法律程序組建的，它以國家強制力為后盾，行使國家行政權，對其管轄內(nèi)的社會團體具有約束力。在我國境內(nèi)組織的社會團體，不具有國家權力的屬性，各社會團體必須依照規(guī)定到當?shù)孛裾�部門申請登記，經(jīng)核準登記后方可進行活動。各社會團體的章程、規(guī)定等，不得與憲法、法律相抵觸，且僅對其團體成員具有約束力。對于社會團體的合法活動，行政機關應予支持，使其更好地表達和維護各自所代表的群體利益，更好地發(fā)揮參政議政、民主管理和民主監(jiān)督的作用。

　　理解行政組織的概念，還必須注意非正式組織的存在。在當代西方行政理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑實驗。它表明，正式組織中總存在著一些非正式組織，并對人的感情、情緒、地位、行為、愛好產(chǎn)生很大的影響。霍桑實驗奠定了非正式組織理論的基礎。首次提出非正式組織理論的是美國學者巴納德。他在(經(jīng)理的職能》一書中指出：“非正式組織應是在正式組織中，由于個人之間的相互接觸、相互影響而形成的自由結(jié)合體，它不具有特定的目的，而是具有偶發(fā)性或自然形成的。”在巴納德之后，學者們紛紛提出自己的觀點，使非正式組織的理論日趨完善。國內(nèi)外學者關于非正式組織的定義，可以概括為：非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經(jīng)人為的設計而產(chǎn)生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。這種關系既無法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，對正式組織的目標達成會發(fā)生促進、限制或阻礙作用。

　　非正式組織的積極功能表現(xiàn)在：可以調(diào)節(jié)、彌補正式組織的不足，加強組織內(nèi)部的意見溝通，增強成員內(nèi)部的凝聚力，使組織成員遵從團體的文化價值規(guī)范，進而增進團結(jié)，使組織保持和諧一致，進而影響和規(guī)范人的行為，也可能給組織成員以社會滿足感，改善組織氣氛，促進人的全面發(fā)展。

　　非正式組織也有消極功能。當非正式組織和正式組織的利益不一致時，其成員往往為了在非正式組織中尋求滿足，而忽視組織目標，造成目標沖突，不利于組織目標的實現(xiàn)。同時，非正式組織成員溝通頻繁，容易傳播、散布謠言，對正式組織及其成員危害極大。

　　因此，在研究行政組織時，對非正式組織的存在既不能一概否定，也不能視而不見，聽之任之，而應該給予足夠重視，因勢利導，揚長避短，最大限度地發(fā)揮非正式組織的積極功能，盡量降低其負面功效。

　　二、行政組織的構成要素

　　1.組織目標

　　組織都是為了實現(xiàn)一定的目標而建立起來的，目標決定著組織行為的方式和組織發(fā)展的方向，是組織賴以建立和存在的出發(fā)點和前提。組織目標表明了對一個組織所要處理的事務、完成的工作和努力方向的要求。組織目標從執(zhí)行的角度可劃分為法定目標和操作目標;從任務的角度可劃分為工作目標和自身建設目標;從目標分解的角度可劃分為總目標和分目標;從職責關系的角度可劃分為整體目標、部門目標、單位目標和個人目標;從時間角度可劃分為長期目標、中期目標和短期目標。行政組織的目標是依法、有效地管理國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務。

　　2.職能范圍

　　圍繞組織目標，行政組織必須對其職能范圍進行界定，明確行政組織的工作任務與活動范圍。因此，職能范圍是根據(jù)組織目標對行政組織所要完成的工作任務、職責及其作用的總體規(guī)定，它確定了行政組織行使職權的活動和作用范圍，是決定賦予行政組織何種權力、如何設置機構、如何進行管理的主要因素和依據(jù)。職能范圍是行政組織目標的具體化，它決定著組織規(guī)模、內(nèi)部職位設置等方面的內(nèi)容。確定職能、改變或轉(zhuǎn)變職能往往是行政組織改革或機構改革的重要問題。行政組織的職能范圍只能是對國家事務、社會公共事務和行政組織內(nèi)部事務的管理。

　　3.機構設置

　　政府機構是行政組織的實體，也是行使行政權力的載體。行政組織是通過—系列機構來體現(xiàn)的。行政機構設置就是承載行政權力的一系列特定的機構的確定，它是根據(jù)組織目標、職能范圍在行政組織內(nèi)部進行職能配置和職能分工的結(jié)果。行政機構設置是行政組織的核心，是決定行政效率的關鍵。由于組織目標和職能是以縱向和橫向逐步分解為各個部分或各個層級的，所以機構設置也沿著這兩個方向進行。

　　4.權責體系

　　行政組織是一個縱橫交織的權責體系。為了實施科學管理，必須合理劃分行政組織權力和職責，探求行政組織集權和分權的適度點，做到權責分明。權責劃分就是指行政組織中各個層次、部門、成員之間從屬、并列等相互關系的確認，正是通過權力和職責的劃分，保障了行政組織各組成部分的有序運行。因此，權責劃分實質(zhì)上就是行政體制問題，它直接關系到機構設置，關系到行政效率。

　　5.職位設置

　　職位設置是指在行政組織內(nèi)部，對各種職位包括職級、職數(shù)、職責的確定。職位是行政組織運行最基本的要素之一，有了職位設置，才能使權力的流動成為可能。

　　6.人員構成

　　任何組織都是以人為核心的，組織首先不是物質(zhì)關系的體現(xiàn)，而是人際關系的體現(xiàn)，行政組織也不例外。行政組織由行政人員組成，行政人員是行政組織中的主體。組織和其成員是同步發(fā)展的。組織素質(zhì)是其成員素質(zhì)的整體表現(xiàn);組織效率是其成員的工作結(jié)果;組織發(fā)展是其成員的工作能力、技術水平或工作績效的提高。任何合理的行政組織，若缺少具有一定素質(zhì)和合理結(jié)構的行政人員，是不可能體現(xiàn)行政組織的優(yōu)越性的。行政人員的素質(zhì)和智能結(jié)構，是行政組織的一個重要的因素。

　　7.運行程序

　　行政組織是一個動態(tài)過程。在行政管理活動過程中，必須要有一定的辦事程序和信息流程，這就要考慮如何縮短工序，減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率。行政組織的運行程序，要采取科學方法，以提高行政效率。

　　8.規(guī)章制度

　　有效的行政組織，必須有健全的規(guī)章制度和法律規(guī)范，以保證行政組織依法辦事。行政組織的規(guī)章制度是指以規(guī)范性的書面文件等形式對行政組織構建、組織目標、職能、任務、內(nèi)部分工、權責關系、活動方式、運行程序等進行嚴格規(guī)定。規(guī)章制度對行政組織成員具有普遍的約束力，這是正式組織與非正式組織最明顯的區(qū)別。它保證了行政組織的整體性、連續(xù)性及其成員的組織性和紀律性。行政組織規(guī)章制度的完善程度，標志著行政組織健全的程度。