自中發(fā)〔1997〕11號文件提出“積極推進(jìn)土地整理，搞好土地建設(shè)”以來，已整整十個(gè)年頭，“土地整理”越來越多地出現(xiàn)在文頭報(bào)端，受到各級政府的高度重視和農(nóng)民群眾的普遍歡迎。人們不禁要問：十年來的土地整理，究竟給廣大農(nóng)村帶來了怎樣的變化？對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生了怎樣的影響？對于守住18億畝耕地紅線又有著怎樣的意義？

    一、土地整理的基本概念和內(nèi)涵

    在不同的文件、不同的文章中經(jīng)常出現(xiàn)幾個(gè)不同的概念，如土地整理、土地開發(fā)整理、土地開發(fā)、土地復(fù)墾、基本農(nóng)田建設(shè)與保護(hù)、耕地開發(fā)、重大工程等。那么，這些概念之間是什么關(guān)系呢？這是必須要明確的問題。“土地開發(fā)整理”是約定俗成、被廣泛接受的一個(gè)概念，包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)。土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治，通過工程和生物措施，改變地塊零散、插花狀況，改良土地，提高土地利用率和生產(chǎn)率，改善生態(tài)環(huán)境；土地復(fù)墾是將生產(chǎn)建設(shè)過程中因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和自然災(zāi)害損毀的土地恢復(fù)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)；土地開發(fā)則是將灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等宜農(nóng)未利用土地進(jìn)行開發(fā)利用的活動(dòng)。而“土地整理”這個(gè)概念本身也有廣義和狹義之分，廣義的“土地整理”等同于“土地開發(fā)整理”�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）規(guī)定：“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)專項(xiàng)用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整理、耕地開發(fā)。”基本農(nóng)田建設(shè)也就是基本農(nóng)田整理，耕地開發(fā)則是補(bǔ)充耕地的概念，可以理解為對宜農(nóng)未利用地的開發(fā)和對廢棄地的復(fù)墾。因此，這里提出的基本農(nóng)田建設(shè)、土地整理、耕地開發(fā)也都屬于土地開發(fā)整理的范疇。而土地開發(fā)整理重大工程則是一個(gè)區(qū)域性的概念，最終也要落實(shí)到項(xiàng)目上。這樣，概念明確了，內(nèi)涵清楚了，認(rèn)識統(tǒng)一了，事就好辦了。

    二、在我國開展土地整理的必要性

    當(dāng)前我國農(nóng)村土地利用中存在兩個(gè)關(guān)鍵性的瓶頸問題，制約了農(nóng)村的進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展。一是我國農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足。按照現(xiàn)行的財(cái)政體制和投資體制，中央政府投資主要負(fù)責(zé)大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村，省級政府投資也主要用于同中央投資配套，搞大中型項(xiàng)目，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的職責(zé)主要在基層的縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。很多縣、鄉(xiāng)政府基本上是吃飯財(cái)政，連國家投資項(xiàng)目的配套資金都難以真正落實(shí)，對農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施的投入幾乎沒有。農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，實(shí)際上主要是依靠農(nóng)民自己集資和投勞。實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消“兩工”（勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）后，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施投入又大幅減少，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則顯得更加薄弱。二是農(nóng)村土地利用形態(tài)破碎、零亂，成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的重要制約因素。我國農(nóng)業(yè)區(qū)土地形態(tài)體現(xiàn)為破碎、零亂的特點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)資料，我國耕地田塊平均面積為1.3畝，戶均6.1個(gè)田塊，田塊破碎程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地集約利用中等水平國家。田塊過于破碎，就會不可避免地導(dǎo)致田坎、溝渠、道路占地面積大，農(nóng)業(yè)耕作效率降低，生產(chǎn)成本提高，單位面積產(chǎn)值減少，農(nóng)田景觀破碎、類型單一，土地權(quán)屬糾紛增多等。此外，我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局混亂、分散無序、粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，土地利用效率低下。

    土地整理則是在不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下，由國家直接投資建設(shè)農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施、改善土地利用形態(tài)、增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田景觀的重要途徑，可以為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)打造一個(gè)高質(zhì)量的基礎(chǔ)平臺。溫家寶總理指出：“開展土地整理不僅可以增加耕地，補(bǔ)充建設(shè)用地，保持耕地占補(bǔ)平衡，而且可以改善生產(chǎn)條件、城鄉(xiāng)建設(shè)布局和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。”由此可見，在我國大力開展土地整理不僅意義重大，而且任重道遠(yuǎn)。

    三、我國土地整理的基本特征

    各國土地整理在內(nèi)容和目標(biāo)上都有相通的地方，但因基本國情不同而又各有側(cè)重。我國土地整理具有以下幾個(gè)基本特征：一是依規(guī)依法。土地整理活動(dòng)必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃，符合《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。二是按項(xiàng)目管理�！锻恋亻_發(fā)整理若干意見》規(guī)定：“政府投資、用地單位和個(gè)人履行耕地占補(bǔ)平衡或土地復(fù)墾義務(wù)，以及社會投資從事土地開發(fā)整理活動(dòng)，都應(yīng)按項(xiàng)目進(jìn)行管理，逐步建立多元投資、分類管理、市場運(yùn)作、社會監(jiān)督的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理機(jī)制。”實(shí)踐證明，土地整理是一項(xiàng)目標(biāo)明確、內(nèi)容復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)行項(xiàng)目管理有利于對資金、任務(wù)、實(shí)施、成果和效益等的監(jiān)督、考核和評價(jià)。三是內(nèi)容綜合、目標(biāo)多元。從歷史發(fā)展的角度看，早期的土地整理致力于改善農(nóng)林生產(chǎn)經(jīng)營條件，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。此后轉(zhuǎn)向既重視農(nóng)業(yè)利益，又重視自然環(huán)境保護(hù)和景觀保持。土地整理的內(nèi)容不斷豐富，目標(biāo)呈多元化發(fā)展趨勢。四是尊重農(nóng)民意愿維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。權(quán)屬調(diào)整的基本原則是不影響農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保證農(nóng)民承包土地面積不減少，質(zhì)量不降低，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民的切身利益。項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民擁有土地整理項(xiàng)目全程知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，決不允許因土地整理增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。五是資金“取之于土用之于土”。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)部分、耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和耕地占用稅是當(dāng)前土地整理的主要資金渠道，這些資金來自于實(shí)施城市和工業(yè)理性發(fā)展占用土地之收益，用于建立土地資源補(bǔ)償機(jī)制。