自中發(fā)〔1997〕11號文件提出“積極推進土地整理，搞好土地建設”以來，已整整十個年頭，“土地整理”越來越多地出現(xiàn)在文頭報端，受到各級政府的高度重視和農民群眾的普遍歡迎。人們不禁要問：十年來的土地整理，究竟給廣大農村帶來了怎樣的變化？對經濟社會的發(fā)展產生了怎樣的影響？對于守住18億畝耕地紅線又有著怎樣的意義？

    一、土地整理的基本概念和內涵

    在不同的文件、不同的文章中經常出現(xiàn)幾個不同的概念，如土地整理、土地開發(fā)整理、土地開發(fā)、土地復墾、基本農田建設與保護、耕地開發(fā)、重大工程等。那么，這些概念之間是什么關系呢？這是必須要明確的問題。“土地開發(fā)整理”是約定俗成、被廣泛接受的一個概念，包括土地整理、土地復墾、土地開發(fā)。土地整理是對田、水、路、林、村的綜合整治，通過工程和生物措施，改變地塊零散、插花狀況，改良土地，提高土地利用率和生產率，改善生態(tài)環(huán)境；土地復墾是將生產建設過程中因挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和自然災害損毀的土地恢復到可供利用狀態(tài)的活動；土地開發(fā)則是將灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等宜農未利用土地進行開發(fā)利用的活動。而“土地整理”這個概念本身也有廣義和狹義之分，廣義的“土地整理”等同于“土地開發(fā)整理”�！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）規(guī)定：“新增建設用地土地有償使用費專項用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發(fā)。”基本農田建設也就是基本農田整理，耕地開發(fā)則是補充耕地的概念，可以理解為對宜農未利用地的開發(fā)和對廢棄地的復墾。因此，這里提出的基本農田建設、土地整理、耕地開發(fā)也都屬于土地開發(fā)整理的范疇。而土地開發(fā)整理重大工程則是一個區(qū)域性的概念，最終也要落實到項目上。這樣，概念明確了，內涵清楚了，認識統(tǒng)一了，事就好辦了。

    二、在我國開展土地整理的必要性

    當前我國農村土地利用中存在兩個關鍵性的瓶頸問題，制約了農村的進一步可持續(xù)發(fā)展。一是我國農村中小型基礎設施投入嚴重不足。按照現(xiàn)行的財政體制和投資體制，中央政府投資主要負責大中型基礎設施項目，很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村，省級政府投資也主要用于同中央投資配套，搞大中型項目，農村中小型基礎設施項目建設的職責主要在基層的縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。很多縣、鄉(xiāng)政府基本上是吃飯財政，連國家投資項目的配套資金都難以真正落實，對農村中小型基礎設施的投入幾乎沒有。農村中小型基礎設施的建設，實際上主要是依靠農民自己集資和投勞。實行農村稅費改革、取消“兩工”（勞動積累工和義務工）后，農村中小型基礎設施投入又大幅減少，農村中小型基礎設施建設則顯得更加薄弱。二是農村土地利用形態(tài)破碎、零亂，成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、建設新農村的重要制約因素。我國農業(yè)區(qū)土地形態(tài)體現(xiàn)為破碎、零亂的特點。根據(jù)有關資料，我國耕地田塊平均面積為1.3畝，戶均6.1個田塊，田塊破碎程度遠遠高于土地集約利用中等水平國家。田塊過于破碎，就會不可避免地導致田坎、溝渠、道路占地面積大，農業(yè)耕作效率降低，生產成本提高，單位面積產值減少，農田景觀破碎、類型單一，土地權屬糾紛增多等。此外，我國農村居民點用地布局混亂、分散無序、粗放利用現(xiàn)象嚴重，土地利用效率低下。

    土地整理則是在不加重農民負擔的情況下，由國家直接投資建設農村中小型基礎設施、改善土地利用形態(tài)、增加耕地面積、提高耕地質量、改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農田景觀的重要途徑，可以為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)打造一個高質量的基礎平臺。溫家寶總理指出：“開展土地整理不僅可以增加耕地，補充建設用地，保持耕地占補平衡，而且可以改善生產條件、城鄉(xiāng)建設布局和生態(tài)環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展。”由此可見，在我國大力開展土地整理不僅意義重大，而且任重道遠。

    三、我國土地整理的基本特征

    各國土地整理在內容和目標上都有相通的地方，但因基本國情不同而又各有側重。我國土地整理具有以下幾個基本特征：一是依規(guī)依法。土地整理活動必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃、土地利用年度計劃，符合《土地管理法》及相關法律法規(guī)的規(guī)定。二是按項目管理�！锻恋亻_發(fā)整理若干意見》規(guī)定：“政府投資、用地單位和個人履行耕地占補平衡或土地復墾義務，以及社會投資從事土地開發(fā)整理活動，都應按項目進行管理，逐步建立多元投資、分類管理、市場運作、社會監(jiān)督的土地開發(fā)整理項目管理機制。”實踐證明，土地整理是一項目標明確、內容復雜的社會經濟活動，實行項目管理有利于對資金、任務、實施、成果和效益等的監(jiān)督、考核和評價。三是內容綜合、目標多元。從歷史發(fā)展的角度看，早期的土地整理致力于改善農林生產經營條件，提高農業(yè)產量。此后轉向既重視農業(yè)利益，又重視自然環(huán)境保護和景觀保持。土地整理的內容不斷豐富，目標呈多元化發(fā)展趨勢。四是尊重農民意愿維護農民權益。權屬調整的基本原則是不影響農民土地承包經營權，保證農民承包土地面積不減少，質量不降低，有利于農業(yè)生產經營，維護農村集體和農民的切身利益。項目區(qū)農民擁有土地整理項目全程知情權、參與權、決策權，決不允許因土地整理增加農民負擔。五是資金“取之于土用之于土”。新增建設用地土地有償使用費、土地出讓金用于農業(yè)土地開發(fā)部分、耕地開墾費、土地復墾費和耕地占用稅是當前土地整理的主要資金渠道，這些資金來自于實施城市和工業(yè)理性發(fā)展占用土地之收益，用于建立土地資源補償機制。