房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標及其實現(xiàn)的法律保障（一）
來源：發(fā)布時間：2008-10-06 11:34:52
最近幾年來，我國房地業(yè)作為一個新興的產(chǎn)業(yè)先是在沿海城市后又在內(nèi)地城市迅猛發(fā)展。但從目前的形勢來看，它還遠未成為我國國民經(jīng)濟發(fā)展的一個重要的支柱產(chǎn)業(yè)。這表明在今后相當長的一個時期內(nèi)，國家還須對房地產(chǎn)業(yè)采取發(fā)展的方針，因此，對房地產(chǎn)業(yè)實行宏觀調(diào)控，將是國家的一個長期任務。我以為至關(guān)重要的是國家要從全局和長遠利益出發(fā)，確立房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控目標以及實現(xiàn)這些目標的法律措施。為此，很必要對我國房地產(chǎn)市場的現(xiàn)狀作一大體考察，然后針對已經(jīng)出現(xiàn)的或者可能出現(xiàn)的問題，提出相應的對。
控制目標之一：對耕地占有面積的控制
我們必須承認這樣一個事實：我國正在面臨著一場土地危機，而這種危機還可能因為房地產(chǎn)開發(fā)的失控而加劇�，F(xiàn)在我手頭沒有掌握全國性的由于經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建立、房地產(chǎn)業(yè)的興起以及城市擴張而占用耕地的數(shù)字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個問題，即如何處理好房地產(chǎn)開發(fā)與占用耕地的矛盾�？陀^地說，既要加快房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要不占用耕地，是辦不到的，現(xiàn)在問題是要怎樣采取措施把因房地產(chǎn)開發(fā)而占用的耕地控制在最小的限度之內(nèi)。這個限度的確定必須考慮現(xiàn)有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預測以及其他建設可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
第一，把耕地占用的數(shù)額納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃、五年計劃和年度計劃。
我國現(xiàn)有的長遠規(guī)劃和五年計劃，僅僅是十分原則的強調(diào)了要“切實保護耕地”，但并沒有像其他事項那樣規(guī)定具體的指標，這不能不說是一個忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權(quán)出讓計劃但它畢竟是政府規(guī)定的，這也往往會因為政府的意志而隨時修改計劃。因此，在五年計劃的國士開發(fā)計劃中其他指標可以不列，但是耕地占用面積是必須列的�？紤]到各省、自治區(qū)、直轄市需要占用耕地的依據(jù)不同，因此，我主張以后的五年計劃，應當按地區(qū)分列占用耕地的數(shù)字，然后各地區(qū)在根據(jù)國家確定的耕地占用計劃，層層分解，凡是列人計劃的占耕地指標，不得突破。各級人民代表大會的計劃執(zhí)行的報告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納人權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督之下。
第二，把耕地占用計劃納入指令性計劃的管理范圍。
本來，指令性計劃與市場經(jīng)濟的要求是不相容的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，指令性計劃指標將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納人指令性計劃的管理范圍，即使在其他市場經(jīng)濟的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計劃法的時候，還必須在特定領域肯定指令性計劃在特定領域的地位并賦予執(zhí)行的效力。
第三，強化依法批地的法律意識，嚴格追究非法批地主持者的法律責任。
我國《土地管理法》對批地的權(quán)限作了明確的規(guī)定，該法實施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規(guī)定，越權(quán)批準占用土地的現(xiàn)象十分突出，為此，國務院批轉(zhuǎn)了國家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況的報告，但是至今這一現(xiàn)象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發(fā)區(qū)的管委會、綜合開發(fā)辦公室、開發(fā)指揮部、房地產(chǎn)公司以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在批地）和縱向越權(quán)批地（如化整為零多次批地、下放審批權(quán)等）仍然時有發(fā)生，造成土地供應總量失控。1993年，全國下達的用地供應計劃為400萬畝，而實際用地已達600萬畝。造成這種狀況，除了某些領導干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個重要原因，一是對越權(quán)批地行為的直接人缺乏應有的處罰。我主張今后應當把土地占用情況作為對政府官員進行考核的一項重要內(nèi)容，凡是非法或者越權(quán)批地造成嚴重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴重的還應受到刑事處罰；二是對于非法或越權(quán)批準占用的土地，不宜采取事后按程序追認的辦法。這種對“違法事實”的“合法追認”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言法律不應當承認既存的違法事實。
控制目標之二：把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)
編制城市規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》賦予城市人民政府的一項重要職能。按照該法的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這表明房地產(chǎn)開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。在這里，與房地產(chǎn)開發(fā)緊密相關(guān)的，至少有以下三個問題必須解決：
第一，城市規(guī)劃本身的科學性。
城市規(guī)劃的科學性是由一系列因素決定的，其中與房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的是城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設用地布局，城市詳細規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素。對于這些因素的量化規(guī)定必須建立在民主決策和科學決策的基礎上，切忌少數(shù)行政長官意志主宰決策過程�！冻鞘幸�(guī)劃法》是1990年4月開始施行的，依據(jù)這個法律的規(guī)定，應當說各級人民政府都先后制定了本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃。在這些規(guī)劃中有的比較科學，有的比較粗糙，有的純屬為了應付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規(guī)劃中完全考慮到房地產(chǎn)迅速發(fā)展這一因素，以致造成現(xiàn)在不少房屋建筑在表面上并不違背規(guī)劃布局的要求，但在實際上并不符合一個科學規(guī)劃應有的要求。因此，為了適應房地產(chǎn)開發(fā)的需要，我主張各級人民政府都應按照社會主義市場經(jīng)濟對發(fā)展房地產(chǎn)市場的要求和本轄區(qū)的實際情況，對過去的城市規(guī)劃進行一次民主和科學的審視，以便進一步完善城市規(guī)劃。今后的城市規(guī)劃，我認為重點應當放在對舊城的改造上，盡管我國各個城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優(yōu)點莫過于它能夠在不擴大土地占用面積的基礎上解決人們?nèi)找嬖鲩L的房屋需要。為此，國家可以設置若干優(yōu)惠政策，鼓勵更多的房地產(chǎn)商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓的用擴占新地特別是耕地辦法去發(fā)展城市的路子，因為那樣只能使城市無限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應當是過份膨脹現(xiàn)有大城市，而應當發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市。
控制目標之一：對耕地占有面積的控制
我們必須承認這樣一個事實：我國正在面臨著一場土地危機，而這種危機還可能因為房地產(chǎn)開發(fā)的失控而加劇�，F(xiàn)在我手頭沒有掌握全國性的由于經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的建立、房地產(chǎn)業(yè)的興起以及城市擴張而占用耕地的數(shù)字，但相信那是非常驚人的。這就向國家提出了一個問題，即如何處理好房地產(chǎn)開發(fā)與占用耕地的矛盾�？陀^地說，既要加快房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又要不占用耕地，是辦不到的，現(xiàn)在問題是要怎樣采取措施把因房地產(chǎn)開發(fā)而占用的耕地控制在最小的限度之內(nèi)。這個限度的確定必須考慮現(xiàn)有耕地面積、可供開墾為耕地的土地面積、人口增長預測以及其他建設可能占用耕地等多種因素。為了把耕地的占用減少到最低限度，我以為以下措施是必須采取的：
第一，把耕地占用的數(shù)額納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠規(guī)劃、五年計劃和年度計劃。
我國現(xiàn)有的長遠規(guī)劃和五年計劃，僅僅是十分原則的強調(diào)了要“切實保護耕地”，但并沒有像其他事項那樣規(guī)定具體的指標，這不能不說是一個忽視或者說缺陷，盡管各級政府都制定了土地使用權(quán)出讓計劃但它畢竟是政府規(guī)定的，這也往往會因為政府的意志而隨時修改計劃。因此，在五年計劃的國士開發(fā)計劃中其他指標可以不列，但是耕地占用面積是必須列的�？紤]到各省、自治區(qū)、直轄市需要占用耕地的依據(jù)不同，因此，我主張以后的五年計劃，應當按地區(qū)分列占用耕地的數(shù)字，然后各地區(qū)在根據(jù)國家確定的耕地占用計劃，層層分解，凡是列人計劃的占耕地指標，不得突破。各級人民代表大會的計劃執(zhí)行的報告中，必須包括耕地占用情況，以便把耕地的占用納人權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督之下。
第二，把耕地占用計劃納入指令性計劃的管理范圍。
本來，指令性計劃與市場經(jīng)濟的要求是不相容的，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，指令性計劃指標將會逐步減少乃至取消，但是耕地占用是一件非同小可的事情，還必須把它納人指令性計劃的管理范圍，即使在其他市場經(jīng)濟的國家，也不是對耕地占用放任不管。因此，在將來我國制定計劃法的時候，還必須在特定領域肯定指令性計劃在特定領域的地位并賦予執(zhí)行的效力。
第三，強化依法批地的法律意識，嚴格追究非法批地主持者的法律責任。
我國《土地管理法》對批地的權(quán)限作了明確的規(guī)定，該法實施以來，鑒于部分地方政府無視法律的規(guī)定，越權(quán)批準占用土地的現(xiàn)象十分突出，為此，國務院批轉(zhuǎn)了國家土地管理局關(guān)于部分地方政府越權(quán)批地情況的報告，但是至今這一現(xiàn)象仍未能有效制止，橫向多頭批地（如開發(fā)區(qū)的管委會、綜合開發(fā)辦公室、開發(fā)指揮部、房地產(chǎn)公司以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在批地）和縱向越權(quán)批地（如化整為零多次批地、下放審批權(quán)等）仍然時有發(fā)生，造成土地供應總量失控。1993年，全國下達的用地供應計劃為400萬畝，而實際用地已達600萬畝。造成這種狀況，除了某些領導干部土地法制意識淡薄之外，還有兩個重要原因，一是對越權(quán)批地行為的直接人缺乏應有的處罰。我主張今后應當把土地占用情況作為對政府官員進行考核的一項重要內(nèi)容，凡是非法或者越權(quán)批地造成嚴重后果的，除了可能招致罷免之外，情況嚴重的還應受到刑事處罰；二是對于非法或越權(quán)批準占用的土地，不宜采取事后按程序追認的辦法。這種對“違法事實”的“合法追認”，往往會為那些違法行為者大開方便之門，就通常而言法律不應當承認既存的違法事實。
控制目標之二：把房地產(chǎn)開發(fā)控制在城市規(guī)劃許可范圍之內(nèi)
編制城市規(guī)劃是《城市規(guī)劃法》賦予城市人民政府的一項重要職能。按照該法的規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。這表明房地產(chǎn)開發(fā)必須符合城市規(guī)劃的要求。在這里，與房地產(chǎn)開發(fā)緊密相關(guān)的，至少有以下三個問題必須解決：
第一，城市規(guī)劃本身的科學性。
城市規(guī)劃的科學性是由一系列因素決定的，其中與房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)的是城市總體規(guī)劃中的城市的性質(zhì)、城市建設用地布局，城市詳細規(guī)則中的具體用地范圍、建筑密度和高度、綠化用地等控制指標以及城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改造等因素。對于這些因素的量化規(guī)定必須建立在民主決策和科學決策的基礎上，切忌少數(shù)行政長官意志主宰決策過程�！冻鞘幸�(guī)劃法》是1990年4月開始施行的，依據(jù)這個法律的規(guī)定，應當說各級人民政府都先后制定了本轄區(qū)內(nèi)城市規(guī)劃。在這些規(guī)劃中有的比較科學，有的比較粗糙，有的純屬為了應付。但是，無論以上哪種情況，恐怕都未在規(guī)劃中完全考慮到房地產(chǎn)迅速發(fā)展這一因素，以致造成現(xiàn)在不少房屋建筑在表面上并不違背規(guī)劃布局的要求，但在實際上并不符合一個科學規(guī)劃應有的要求。因此，為了適應房地產(chǎn)開發(fā)的需要，我主張各級人民政府都應按照社會主義市場經(jīng)濟對發(fā)展房地產(chǎn)市場的要求和本轄區(qū)的實際情況，對過去的城市規(guī)劃進行一次民主和科學的審視，以便進一步完善城市規(guī)劃。今后的城市規(guī)劃，我認為重點應當放在對舊城的改造上，盡管我國各個城市的舊城改造取得了顯著的成就，但是，我國舊城改造的潛力還非常之大，舊城改造的最大優(yōu)點莫過于它能夠在不擴大土地占用面積的基礎上解決人們?nèi)找嬖鲩L的房屋需要。為此，國家可以設置若干優(yōu)惠政策，鼓勵更多的房地產(chǎn)商從事舊城改造。我們不能走許多資本主義國家至今引以為教訓的用擴占新地特別是耕地辦法去發(fā)展城市的路子，因為那樣只能使城市無限膨脹，這不符合中國的國情，我國今后尋求的不應當是過份膨脹現(xiàn)有大城市，而應當發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市。
【糾錯】
