監(jiān)理工程師：淺論建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理（四）
來源：發(fā)布時間：2008-10-30 10:45:19
政府監(jiān)督管理與質(zhì)量檢測的行為：
1.從投資的絕對數(shù)額上看，地產(chǎn)投資占大頭，其中以政府牽頭的投資為主，特別是近幾年，國家實施積極的財政政策，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，沒有任何主體的投資額能與政府投資相提并論，據(jù)統(tǒng)計，2000年全國固定資產(chǎn)投資規(guī)模32917.7億元，其中來自國有經(jīng)濟組織的投資為16504.4億元，占總投資額的51.38%。抓住了它也就抓住了一半以上的建設(shè)工程質(zhì)量，抓住了主要矛盾；
2.加強對投資的監(jiān)管符合國家政策。政府對建設(shè)工程質(zhì)量負有一定的監(jiān)督管理的責(zé)任，但|考試大|注冊監(jiān)理|過多的介入往往會對市場造成過大的沖擊，有悖于市場經(jīng)濟原則，易于造成市場混亂，也不符合國家有關(guān)政策精神。但對于政府投資工程，政府是投資商，是業(yè)主，業(yè)主在法律框架下管理自己的工程項目是有法有據(jù)，也符合國家政策的。
3.有利于增強市場活力。過度的監(jiān)管在保持市場秩序的同時也部分地扼殺了市場的創(chuàng)造力，不利于提高市場活力，長遠看，也不利于工程質(zhì)量的提高。強化對政府投資工程的管理，相對弱化對其他業(yè)主的管理，既有利于發(fā)揮市場主體的活力，讓其他業(yè)主能夠在更大的空間中發(fā)揮其能動性，又能保持市場的穩(wěn)定，因為畢竟政府業(yè)主才是市場的主導(dǎo)力量。
4.具有榜樣效應(yīng)。若對政府投資工程的監(jiān)管方法被證明是行之有效的，那別的業(yè)主也會樂于效仿，把政府投資過程的管理方法視為榜樣，于是帶動別的業(yè)主乃至整個工程建設(shè)市場良性有序發(fā)展。若其他業(yè)主有更好的方法，政府業(yè)主也可以效仿。
5.是三個代表的要求。政府投資工程投入的是人民的錢，代表的是人民的利益，沒有理由不抓好工程質(zhì)量，這符合黨的利益、人民的利益。
隨著國家基本建設(shè)體制改革的進一步深化，工程質(zhì)量監(jiān)督事業(yè)取得長足發(fā)展，工程質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有法可依，依法執(zhí)監(jiān)。同時，伴隨著《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等國家一系列法律、法規(guī)的頒布實施，監(jiān)督管理法規(guī)體系已基本形成，政府工程質(zhì)量監(jiān)督管理步入了依法執(zhí)監(jiān)的快車道。同時，十幾年來形成的基礎(chǔ)、主體、竣工三部到位等級核定與巡回抽查相結(jié)合的工程質(zhì)量監(jiān)督運行方式，隨著我國經(jīng)濟體制改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問題。
社會過多依賴工程質(zhì)量監(jiān)督核驗，客觀上把工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)視為了工程質(zhì)量的責(zé)任者。工程質(zhì)量“誰核定，誰負責(zé)”，政府工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)變相成為工程質(zhì)量的責(zé)任者，而直接參加工程建設(shè)的各方責(zé)任主體，反而“袖手旁觀”，進而顛倒了市場經(jīng)濟活動中產(chǎn)品的制造者以產(chǎn)品直接負責(zé)的規(guī)律，而質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的行為是政府授權(quán)的，質(zhì)量監(jiān)督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質(zhì)量的責(zé)任者。客觀上造成了從微觀管理向宏觀管理、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變的政府管理體制改革與現(xiàn)行三部到位等級核定的工程質(zhì)量監(jiān)督運行方式的矛盾與不和諧。單一的實物質(zhì)量監(jiān)督，無法實現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)對工程建設(shè)參與各方質(zhì)量行為的全面監(jiān)控。
建筑工程工期長、多專業(yè)、多工種和材料設(shè)備多品種的特點，決定了傳統(tǒng)單一的實物質(zhì)量監(jiān)督方式已遠遠不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的幾次到位。施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監(jiān)督的全面性受到約束，造成無法對工程質(zhì)量進行全面準(zhǔn)確的核驗、評定和有效控制。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的現(xiàn)有素質(zhì)，尚不能保證政府監(jiān)督的有效性。
政府工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)過近20年的發(fā)展，監(jiān)督機構(gòu)的人員素質(zhì)、設(shè)備、監(jiān)督理論和經(jīng)驗?zāi)酥翙?quán)威性雖然取得了質(zhì)的變化，但一些工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的人員素質(zhì)不高、設(shè)備相對滯后以及自我廉政、勤政約束機構(gòu)不健全的問題依然不同程度地普遍存在，這些勢必影響工程質(zhì)量的監(jiān)督力度和深度，直接削弱了政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，亟待改進和完善。為了全面貫徹執(zhí)行《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等一系列工程建設(shè)的法律、法規(guī)以及工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程質(zhì)量不斷發(fā)展的要求，特別是工程普遍實行監(jiān)理的情況下，針對工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)角色和職能的變化，積極探索新的思路和理念，深化工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)改革，健全執(zhí)法運行機制，建立工程質(zhì)量管理與監(jiān)督的新模式。
建立健全工程質(zhì)量監(jiān)督告知制度，提高監(jiān)督執(zhí)法的透明度，使工程質(zhì)量監(jiān)督真正成為“陽光監(jiān)督”。工程建設(shè)各方從建設(shè)工程活動一開始，就應(yīng)享有知情權(quán)，了解監(jiān)督工作的方式、方法、內(nèi)容和手段，以便充分調(diào)動工程建設(shè)、監(jiān)理和施工等受監(jiān)單位自查自糾、自我約束的積極性和主動性，自覺規(guī)范質(zhì)量行為，減少和避免質(zhì)量事故的發(fā)生。
建立集體監(jiān)督機制，保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和準(zhǔn)確性。深化工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)改革，提高工程質(zhì)量監(jiān)督力度的重要手段是加強監(jiān)督執(zhí)法。應(yīng)改變現(xiàn)有的監(jiān)督方法，建立集體監(jiān)督機制，一個專業(yè)配備兩名以上監(jiān)督人員，并規(guī)定要持證上崗。在日常工程質(zhì)量監(jiān)督和調(diào)查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執(zhí)法理念。同時規(guī)定不同級別的監(jiān)督文書分別由各科室的監(jiān)督人員、科長以及站領(lǐng)導(dǎo)按權(quán)限范圍簽發(fā)，保證執(zhí)法檢查和處罰的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。
建立預(yù)見性、服務(wù)性的質(zhì)量監(jiān)督模式，做到服務(wù)與執(zhí)法有機結(jié)合。工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)針對工程質(zhì)量的事前控制、過程過程和事后控制三大環(huán)節(jié)，在做好過程監(jiān)督和工程違規(guī)行為的嚴(yán)肅查處的同時，加強工程質(zhì)量的事前監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的預(yù)見性、服務(wù)性。當(dāng)工程質(zhì)量出現(xiàn)下降的趨勢或工程施工到難點部位、易出現(xiàn)質(zhì)量通病的部位時，監(jiān)督人員應(yīng)及時到現(xiàn)場提示和指導(dǎo)，以此扭轉(zhuǎn)滯后監(jiān)督、被動應(yīng)對的局面。
建立行為監(jiān)督與實物監(jiān)督并重的監(jiān)督運行機制，實現(xiàn)從單一實物監(jiān)督向工程建設(shè)各方質(zhì)量行為監(jiān)督的延伸。工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)將工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為以及其結(jié)果，即工程產(chǎn)品質(zhì)量，均列為監(jiān)督對象，將工程建設(shè)參建各方推向工程質(zhì)量責(zé)任第一線，通過日常監(jiān)督、監(jiān)督巡查與結(jié)構(gòu)工程季度大檢查相結(jié)合的監(jiān)督形式，對影響建設(shè)工程質(zhì)量的全要素實現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)督。對于在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的“問題工程”，除嚴(yán)格按《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》的有關(guān)規(guī)定進行處罰外，還要建立和推行工程質(zhì)量信息公示、公告制度，通過報紙、廣播、電視臺等新聞媒體定期向社會發(fā)布工程質(zhì)量信息公示和公告，提高全社會的質(zhì)量意識。
改變以日常監(jiān)督為主的監(jiān)督方式，將隨機檢查作為工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的主要方式。工程質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)采取巡查和抽檢相結(jié)合的監(jiān)督方式，以保證建設(shè)工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量為主要目的；以保證地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量和與此相關(guān)的工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為為主要內(nèi)容；以施工許可和竣工驗收備案制為主要手段，改變原來的預(yù)約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強巡回檢查和隨機抽查，保證檢查內(nèi)容和部位能夠真實反映施工的質(zhì)量狀況。
為了保證政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)不斷提高監(jiān)督隊伍的素質(zhì)和監(jiān)督工作水平。沒有高素質(zhì)的質(zhì)監(jiān)隊伍，就很難建立與質(zhì)量監(jiān)督職能相適應(yīng)的權(quán)威。因此，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)必須加強質(zhì)量管理、質(zhì)量控制的學(xué)習(xí)，提高監(jiān)督隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。還應(yīng)不斷完善質(zhì)量監(jiān)督手段，增加檢測設(shè)備，改變傳統(tǒng)的“敲、打、看、摸”等落后的檢查方法，加大科技含量，提高工程質(zhì)量監(jiān)督的工作水平。
工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)不斷建立健全行政管理、技術(shù)管理和質(zhì)量監(jiān)督制度，嚴(yán)格遵循質(zhì)量監(jiān)督程序，充分發(fā)揮各方責(zé)任主體的主導(dǎo)作用，依靠先進的建筑施工技術(shù)、質(zhì)量管理技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，充分運用經(jīng)濟和法律手段監(jiān)督管理工程質(zhì)量活動，不斷探索和實踐適應(yīng)新時期要求的質(zhì)量監(jiān)督管理新模式，建立起規(guī)范的工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。
工程質(zhì)量是多因一果的問題，影響因素非常多，涉及方方面面。但總結(jié)幾十年來的經(jīng)驗，包括研究國外的經(jīng)驗，我們得出一個結(jié)論：要把工程質(zhì)量管理好，必須有一個健全的、有效的質(zhì)量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監(jiān)管，二是建設(shè)單位（業(yè)主）負責(zé)，三是建筑產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者負責(zé)。由這三個層次構(gòu)成對整個工程質(zhì)量進行控制、監(jiān)督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質(zhì)量的控制、監(jiān)督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構(gòu)造一個市場的運行規(guī)則。搞市場經(jīng)濟，要有一個規(guī)則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴(yán)，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質(zhì)量就是要構(gòu)筑一個市場運行規(guī)則，并保證這個規(guī)則的正常實施。
從建設(shè)市場的整體來看，我們市場運行的規(guī)則還不完善，但就現(xiàn)有的規(guī)則，實施中的問題也很多。執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象很普遍。建設(shè)市場的混亂直接地危害工程質(zhì)量。所以，政府要下功夫，一方面要構(gòu)造這個市場，健全運行規(guī)則，同時要保證這些運行規(guī)則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規(guī)則要加強法制建設(shè)。在政府對質(zhì)量進行控制、監(jiān)督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設(shè)。
法制建設(shè)重點要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質(zhì)量管理條例》。這是當(dāng)務(wù)之急，1999年一定要出臺。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當(dāng)中的擔(dān)保制度。我們要認(rèn)真研究，制定相應(yīng)的辦法。工程風(fēng)險管理是一個大課題，風(fēng)險管理中包括保險、擔(dān)保，保險涉及的問題比較多，但是擔(dān)保是有基礎(chǔ)的，因為事實上許多地方已經(jīng)在實施這種制度，比如現(xiàn)在實行的投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業(yè)主履約要不要擔(dān)保，我們主張在市場經(jīng)濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經(jīng)濟的特點。因此，作為建設(shè)單位也應(yīng)該擔(dān)保。業(yè)主付工程款要擔(dān)保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔(dān)保的問題，總包對分包要擔(dān)保，分包對總包也要擔(dān)保。這些環(huán)節(jié)，按照現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現(xiàn)糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正�，F(xiàn)象。那么合同糾紛如何進行調(diào)解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。
政府對工程質(zhì)量監(jiān)督管理還有微觀的一方面就是政府對具體的工程項目的質(zhì)量監(jiān)督。在這方面，我們已經(jīng)做了不少的工作。從80年代開始就抓政府的質(zhì)量監(jiān)督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監(jiān)督力量，地以上城市都建立了質(zhì)量監(jiān)督站，90%縣以上的城市也建立了質(zhì)量監(jiān)督站，一些專業(yè)部也建立了質(zhì)量監(jiān)督站。這些機構(gòu)和人員，為保證工程質(zhì)量，防止劣質(zhì)建筑產(chǎn)品流入社會，發(fā)揮了很好的作用。為了開展政府質(zhì)量監(jiān)督，我們還從上到下建立了一套法規(guī)體系。這些工作都是在履行政府對質(zhì)量進行監(jiān)督控制的職能，而且是在市場經(jīng)濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質(zhì)量監(jiān)督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監(jiān)督，一種是實物性的監(jiān)督。我們現(xiàn)在進行的是實物性監(jiān)督。我個人認(rèn)為目前這種實物性監(jiān)督符合中國國情，因為我們的法制不健全，執(zhí)法意識比較弱，在這種情況下，政府的監(jiān)督必須深入到工程項目上去。質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)不能散，工作不能松懈，要繼續(xù)努力地去做。同時政府質(zhì)量監(jiān)督工作必須改進，必須是在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上推進。
那么現(xiàn)在政府質(zhì)量監(jiān)督方面存在哪些不足呢？我認(rèn)為主要有三個方面的問題：
一是政府質(zhì)量監(jiān)督的地位，在實際把握上不夠準(zhǔn)確。監(jiān)督工作有時與施工單位、監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任混淆。
二是政府質(zhì)量監(jiān)督重點監(jiān)督什么，不夠明確�，F(xiàn)在是全面在做，如三到位、五到位等。
三是現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)督人員的素質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)有缺陷。政府質(zhì)量監(jiān)督必須對設(shè)計文件進行監(jiān)督，但現(xiàn)有的監(jiān)督人員中大量還是施工方面的人員，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。
我們改進這些不足的總體思路是以法律、法規(guī)和強制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以結(jié)構(gòu)質(zhì)量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質(zhì)量監(jiān)督。政府最關(guān)心的是結(jié)構(gòu)安全問題，是不要出現(xiàn)倒房子、塌橋這種惡性質(zhì)量事故，從而保證人民的生命財產(chǎn)安全。為什么要對設(shè)計文件進行監(jiān)督呢？因為，設(shè)計文件最重要的是結(jié)構(gòu)安全問題，如果設(shè)計有問題，結(jié)構(gòu)受力就不合理，安全系數(shù)不夠，怎么能保證結(jié)構(gòu)安全。所以，一定要重視結(jié)構(gòu)質(zhì)量問題。政府進行質(zhì)量監(jiān)督，拿什么能管住人呢？就是實行使用許可制度。
