BT項目施工總承包的質量控制
來源：發(fā)布時間：2008-12-08 14:37:50
一、BT的涵義
1、BOT的涵義
BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫，是政府將一個基礎設施項目的特許權授予承包商。承包商在特許期內(nèi)負責項目設計、融資、建設和運營，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權移交政府。
2、BT是BOT的一種變形方式
BOT融資在實際運作過程中產(chǎn)生了許多變形，BT（Build建設-Transfer轉讓）就是BOT的一種歷史演變，即政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進行專屬于政府的基礎設施建設，基礎設施建設完工后，該項目設施的有關權利按協(xié)議由政府贖回。
在我國BOT項目實踐中，BT并不多見。隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，|考試大|民間資金（私人或企業(yè)）日趨活躍，非運營性市政工程的BT融資建設方式的應用也日趨廣泛，本文試圖結合新江灣城市政道路建設，從實施過程中的質量控制方面分析BT項目存在的不足之處，提出解決問題的設想。
3、新江灣城市政道路BT建設方式
新江灣城位于上海市楊浦區(qū)，原為軍用機場用地。隨著上海市經(jīng)濟發(fā)展和城市空間的擴展，新江灣城將建成全國一流的現(xiàn)代化生態(tài)示范居住區(qū)。
新江灣城市政道路及配套設施建設是上海市東北部城市開發(fā)的重要的社會公益項目，具有投資大、建設周期短、總體規(guī)劃先進和配套工作量大的特點，是上海市繼浦東開發(fā)后的又一個大型整體城市開發(fā)項目。
為了盡快推進新江灣城的土地開發(fā)建設，并滿足總體規(guī)劃要求和建設目標，城區(qū)內(nèi)道路施工（包括橋梁及部分市政配套設施）采用了由施工總承包單位BT投標的融資建設方式。
二、BT合同關系的質量責任
1、BT法律性質的特殊性
BT是一種新型、特殊的投資方式，它是政府或項目主辦人授權私人或企業(yè)投資者進行BT項目建設的協(xié)議，不同于政府對建設項目的批準書。BT特許協(xié)議并不專屬于平等主體之間的合同，有其自身的法律特征，而BT項目施工總承包較傳統(tǒng)意義上的BT項目的法律關系更加復雜。
BT特許協(xié)議的特殊性是BT運作中其內(nèi)涵和外延，涉及到民事、行政、經(jīng)濟法等，在一個BT項目建設的各個環(huán)節(jié)中，如投資、融資、建設、轉讓等，必須根據(jù)其法律特性建立一系列的合同來規(guī)范和約束雙方的行為，以明確所涉及到的當事人的權利和義務。而建筑工程作為“百年大計”的質量管理和控制則是BT項目在建設和轉讓過程中的重要環(huán)節(jié)，是這些合同的重要內(nèi)容之一。
2、BT項目施工總承包合同質量要求特點
BT項目施工總承包的合同與一般意義的BT項目合同大體相同，僅在建設合同中有較大的區(qū)別，為了分解融資的難度，減少施工總承包單位的融資量，整個工程往往劃分為多個標段，由多個施工總承包單位承建。這樣對BT項目施工總承包單位而言，其建設合同中建造施工和維護的工程量較一般意義的BT項目少，但作為政府或項目主辦人為保證整個工程項目的建設完成，經(jīng)常在合同中明確施工總承包單位配合設計單位和其他工程施工的義務，從而使建設合同復雜化，增加了施工總承包單位的風險。
在新江灣城城市道路及配套工程的BT項目建設中，施工總承包單位僅對城區(qū)內(nèi)道路施工（包括道路、雨污水管道、橋梁及部分市政配套設施）進行融資建設，其他公用管線（如煤氣、上水、電力電纜、通訊等）則由相應主管部門委托專業(yè)單位承建，但合同中明確約定道路質量由施工總承包單位負責，在工程竣工完成并保修三年后才回購。這對BT施工總承包單位的質量要求是較高的，因為總承包單位不僅要對自己施工的工程質量負責，還要對與自己沒有合同關系的公用管線施工單位的工程質量（僅指可能對總承包單位質量造成影響的部分）負責。而且在工程竣工后要養(yǎng)護和保修三年，經(jīng)驗收合格后才能移交回購，比目前國家規(guī)范的要求嚴格得多，使施工總承包單位不得不對工程質量管理和控制引起高度重視。
為了達到新江灣城“生態(tài)型、科技型”的建設要求，施工質量不僅要滿足有關國家規(guī)范的要求，而且允許施工總承包單位對原設計進行優(yōu)化，鼓勵施工總承包單位采用新工藝、新技術、新材料以保證工程質量。
三、BT項目的質量風險控制
1、BT項目的質量控制缺陷
1.1BT項目的融資建設成本對質量的影響
由于采用BT方式必須經(jīng)過確定項目、項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的合同，移交等階段，涉及到政府許可、審批以及資金擔保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，操作的難度大，障礙多，不易實施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增高，造成BT項目建設成本過大。而由于BT法律關系復雜，是一種合同的組合，融資監(jiān)管難度大。極易造成BT項目的參與各方打著“節(jié)約成本”的旗號，降低工程建設標準或建設資金延誤，使工程質量得不到足夠的保證。
1.2BT項目的分包情況嚴重
由于BT方式中政府或項目主辦人只與項目總承包人發(fā)生直接聯(lián)系，工程建設由總承包單位負責落實，因此項目的落實可能被細化，建設項目的分包將愈顯嚴重。目前的建筑市場競爭激烈，施工單位良莠不齊，分包嚴重的工程往往也是質量問題較多的工程。
1.3BT項目質量得不到應有的保證
在BT項目中，政府根據(jù)備案制的要求進行質量監(jiān)督，投資方建立三級質量保證體系，健全各項管理制度，抓好安全生產(chǎn)。但是，投資方出于其利益考慮，在BT項目的建設標準、建設內(nèi)容、施工進度等方面存在問題，建設質量得不到應有的保證。
2、BT項目中的質量風險控制
BT項目的所需資金越大，實施時面臨的風險就越大，風險的妥善處置關系到項目成效，需要對投資風險的管理對策進行研究，因而從項目跟蹤階段就進行有效的風險分析和評價，確定風險種類，擬定相應的風險回避對策，以確保項目的順利進行。
BT項目的質量風險主要在項目的實施和轉讓過程中，但對質量風險的控制應貫穿于BT項目的談判、簽訂、履行和轉讓全過程。因此規(guī)避風險尋求法律的支持，以合同約束各方的關系，對BT項目的健康有序運行十分必要。
2.1完善BT運行的法律機制，以合同約束各方的質量行為
在BT項目的談判中，應依據(jù)《中華人民共和國招標投標法》和司法部《招標投標公證程序細則》審查整個招投標過程，特別是對開標過程的真實性、合法性進行現(xiàn)場公證，通過招標投標方式從優(yōu)確定投資者和建設者。
在BT項目企業(yè)確定后，政府或項目主辦人應與該項目企業(yè)簽訂《投資建設合同書》，這個合同書是BT項目的核心協(xié)議，必須確保其真實合法有效，應在合同中明確工程建設采用的技術規(guī)范和質量驗收標準。如果項目企業(yè)由多家投資者組成，應分別明確投資者之間的質量職責和確保工程質量滿足驗收標準的相互協(xié)作關系，使BT項目的質量責任更趨規(guī)范化。
在BT項目履行過程中BT項目企業(yè)對建筑工程、物資采購等一系列的招投標活動和簽訂一系列的合同，政府或項目主辦人應根據(jù)具體工程類別，對設計方面、建設方面、物資采購方面、設備供應方面的情況進行深入細致地分析，幫助完善其合同條款的技術規(guī)范和質量標準。
BT項目的投資方完成BT項目工程建設后，向政府或項目主辦人提出書面申請，由政府組織交工驗收，此時應根據(jù)合同約定的驗收標準對工程項目逐一進行驗收，合格后投資方向政府申請移交，政府書面確認后，即擁有該BT項目的所有權和使用權。
2.2強化政府對BT項目的監(jiān)督
根據(jù)不同的BT項目，強化政府對BT項目的監(jiān)督。政府可通過以下途徑監(jiān)督：
�。�1）提供技術資料、培訓管理人員、有效地發(fā)揮財力資金的杠桿效應，確保BT項目工程質量。
�。�2）設立相應的資產(chǎn)、質量狀況指標。嚴格審查施工隊伍的資質和社會信譽度，監(jiān)理工程師如發(fā)現(xiàn)承包人有分包嫌疑時有權進行調(diào)查核實，承包人應提供有關資料并配合調(diào)查。如施工隊伍與承包人沒有直接的隸屬關系，且獨立管理或承擔某一部分施工的，應視為非法分包，必須杜絕。
（3）負責BT項目的全過程監(jiān)督。政府對BT項目的設計、項目招投標、施工進度、建設質量等進行監(jiān)督與管理，有權向投資方提出管理上、組織上、技術上的整改措施。
四、BT工程實施過程中的質量控制
新江灣城市政道路BT項目施工總承包自2002年底實施以來，新江灣城工程建設指揮部已完成所有BT標的招投標工作，進入了全面實施階段，部分道路已完成了施工，經(jīng)市政質檢總站的幾次中間質量檢查驗收，完全符合國家和上海市地方的有關質量驗收標準。對BT項目建設這種新的投融資建設模式的質量管理也積累了一定的經(jīng)驗。
1、建立三方質量管理機制，明確質量權限和職責
由于BT標的特許性質，在工程建設期間和轉讓之前總包方既是投資者又是建設者，與新江灣城工程建設指揮部（項目公司）及作為第三方見證的監(jiān)理公司的質量職責和權限必須進行明確劃分，從而建立各自的質量管理體系，既要全面覆蓋工程質量管理的方方面面，又要設置好相互的質量管理接口。
在新江灣城的建設中，各BT標的總包方各自在現(xiàn)場由工程技術及管理人員組成的現(xiàn)場班子對分包商的工程質量、進度和投資等進行控制，并且是分兩班24小時在崗進行工程全方位、全過程的質量控制及工序驗收簽認工作。
監(jiān)理公司受聘于指揮部，在工程現(xiàn)場實施工程質量控制，可以對總包方、分包商的工作進行質量控制和檢查，也有權對總包方的施工文件、各項施工記錄進行抽查，但不能直接向總包方發(fā)任何指令。指揮部根據(jù)其對現(xiàn)場違規(guī)施工或不符合施工圖紙、不符合施工及驗收規(guī)范的意見或建議向總包方直接發(fā)出，同時也抄送給監(jiān)理公司。
指揮部實際上與監(jiān)理公司的作用等同，不是業(yè)主而僅僅是業(yè)主的代表。監(jiān)理公司作為指揮部的獨立技術質量顧問組。在工程施工過程中的質量控制、工序驗收，在審查施工圖等項工作中均以監(jiān)理公司為主。此外，指揮部與總包方或與政府主管部門發(fā)生技術質量方面的爭議時，指揮部往往讓監(jiān)理公司出面從技術質量角度找出論證，做出解釋或從中協(xié)調(diào)。在實際工作中，指揮部主要起到工程進度和工程支付與內(nèi)外協(xié)調(diào)作用，而監(jiān)理公司主要起到工程質量控制的作用。
2、總包方對設計優(yōu)化和共享成果的權力
在BT項目中，當指揮部與市政府審查批準本工程的施工圖設計后，總包方以被批準的施工圖設計尋找設計院進行設計優(yōu)化，優(yōu)化圖紙被指揮部和市政府批準后則可做為施工的依據(jù)，總包方與指揮部可以共享優(yōu)化設計帶來的科研成果和成本節(jié)約，設計院作為總包方的分包商僅起繪圖的作用。圖紙規(guī)格數(shù)量、斷面位置、圖紙表示方法都由總包方的技術人員確定，設計院已變?yōu)閺膶俚匚�。所以在工程實施過程中，總包方代替設計院處理有關設計問題也便習以為常了。
3、必須養(yǎng)成遵守合同和法規(guī)的觀念
BT項目的“建設合同”從項目啟動到試運轉完成，每個步驟都詳細說明雙方的權利和義務、實施的步驟、完成日期、出圖的數(shù)量、施工完成的部位、驗收檢驗方法、各種運作表格公式等等，看起來雖繁瑣，但實際運作起來可以減少很多矛盾。
遵守合同觀念，遵守規(guī)范觀念，實質上還是一個守法的觀念。工程開始，每次開會指揮部與總包方發(fā)生爭議時互不相讓，各自拿出合同條款，據(jù)理力爭，誰符合“特許權協(xié)議”，理由充分，誰就勝利，中間沒有裁判，最后統(tǒng)一到對合同理解一致，爭端才告結束。
在市場競爭日益激烈的大潮中，建筑市場采用BT方式的工程將越來越多，特別是我國加入WTO以后，對外開放已成定局，與外商競爭不可避免。在我國現(xiàn)有體制下加強對BT項目的質量風險控制和管理的探索和研究，不僅是BT項目參建各方在競爭中取勝的法寶，也是規(guī)范BT項目建設的重要手段。
