2012年在職公共管理碩士行政學輔導之第一章緒論

　　第一節(jié)行政學的研究對象和性質(zhì)

　　一、行政的基本界定

　　1.行政的概念

　　“行政”二字，在中國已有久遠歷史。在距今兩千多年前撰寫的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。在距今約三百多年前撰寫的《綱鑒易知錄》中，也有“召公、周公行政”的記載。這些史籍中出現(xiàn)的“行政”概念，其含義很清楚，是指管理國家的政事。所以在中國通用的詞典里，“行政”被界定為國家政務(wù)的管理。與此同時，在國外，也很早就出現(xiàn)了與中文中“行政”相似的詞匯。兩千多年前，古希臘學者亞里士多德就使用過“行政”一詞�，F(xiàn)今國際普遍采用的《社會科學大辭典》，對“行政” (Administration)的解釋就是：管理國家事務(wù)。

　　在行政學中“行政”是個基本的概念。然而，對于什么是行政，人們歷來有不同的解釋。

　　西方學者對“行政”概念的界定主要有如下四種角度及觀點：(1)從小政府(即行政部門)的角度將行政看做政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(如魏勞畢);(2)從國家職能的角度將行政視為國家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(如古德諾);(3)從管理的角度將行政定義為，通過運用組織、領(lǐng)導、計劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(如懷特);(4)從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(如戈德特納)。

　　拋開西方學者的這些定義的差別不說，在他們眼里，“行政”的概念似乎包含了如下的基本內(nèi)容：(1)它有特定的主體，或者是廣義的政府即國家(包括立法、行政、司法三個部門)，或者是狹義的政府即國家行政部門;(2)它是一種活動和過程，包括了組織、領(lǐng)導、計劃、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)或手段;(3)它有特定的目的或目標，或者為了推行政務(wù)或公務(wù)，或者為了制定和執(zhí)行政策，實現(xiàn)特定的公共目標;(4)它是一個有別于私人管理領(lǐng)域的領(lǐng)域，即以政府的政務(wù)或活動為對象。

　　我國學者對“行政”要領(lǐng)的界定多受西方學者的影響。也有學者根據(jù)馬克思的觀點，將行政看做國家的組織活動(這種定義原則上把行政活動的主體看做是國家)。有的學者把行政主體限定在小政府即行政部門上，有的則擴展到整個國家系統(tǒng)及黨組織的系統(tǒng)，因而有“大行政”和“小行政”之別。這兩種行政觀各有其合理性。

　　綜合各家學說，我們對行政這一概念可以作如下界定：行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)(即國家行政機關(guān))行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

　　從這個定義可以看出，“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政(執(zhí)行)部門;其內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動及其過程。這個定義試圖將大行政和小行政結(jié)合起來，既強調(diào)行政學以政府行政部門的活動作為研究重點，又適當考慮其他國家機關(guān)的公共管理活動。后者可以作為行政學研究的廣闊背景和參照系，這也考慮到我國行政管理的某些特點。

　　2.行政的特點

　　作為一種特殊的社會管理活動，行政有其自身的特點：

　　(1)執(zhí)行性。行政是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)的活動，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。在我國，行政機關(guān)從屬于國家權(quán)力機關(guān)，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，在實施行政管理過程中，必須以執(zhí)行黨和國家權(quán)力機關(guān)的路線、方針和政策為前提，做到有令必行，雷厲風行，講求效率。

　　(2)。政治性。馬克思主義認為，政府機關(guān)是經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級為實現(xiàn)其階級使命而建立起來的組織;國家機關(guān)把統(tǒng)治階級的意志上升為法律規(guī)定來進行活動，實現(xiàn)國家的統(tǒng)治職能。行政機關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機關(guān)的意志，國家權(quán)力機關(guān)具有強烈的階級性，行政機關(guān)也不例外。社會主義國家的行政機關(guān)是人民政府，主要通過大量的組織工作來保證國家的安定團結(jié)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我國的行政管理者要提高社會主義政治覺悟，牢記為人民服務(wù)的宗旨，以公仆的態(tài)度為人民“行”好“政”。

　　(3)。權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強加于另一部分人，是以服從為前提的。國家是階級統(tǒng)治的工具，是最有權(quán)威性的東西。行政管理活動是以國家名義進行的、代表國家并以國家強制力為后盾的。一切被管理對象，對行政機關(guān)及其工作人員的管理行為都有服從的義務(wù)。但行政機關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時也必須依法行政，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。這種法制性集中體現(xiàn)了行政的權(quán)威性。

　　為了加深對行政的理解，我們有必要對行政與幾個相關(guān)概念的關(guān)系作簡要的分析。

　　(1)。行政與政治。政治與行政同是歷史的范疇，但在相當長的時間里，兩者都沒有明顯的界限。“政”和“治”實際上包含了政治與行政兩方面的意思。近代資本主義國家產(chǎn)生后，隨著政府職能的分化，兩者的區(qū)分才引人注目并且成為必要之舉。在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來解釋行政的是美國行政學家威爾遜和古德諾。他們在論述政治與行政的區(qū)別時，雖然具體表述方式不同，但都蘊涵了“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行”的觀點。凡屬執(zhí)行國家意志的管理部門及其管理活動，都是行政。顯然，這種分離的觀點不能為人們所普遍接受。政治與行政同是社會歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。政治的實質(zhì)是階級之間的關(guān)系，其核心是國家政權(quán);而行政正是以國家政權(quán)為后盾、以維護和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標、職能、行為和活動，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開，尤其是在當代政治經(jīng)濟一體化、經(jīng)濟政治化、政治經(jīng)濟化的趨勢日益加強的情況下，更是如此。

　　(2)。行政與立法、司法。西方資產(chǎn)階級政治學理論從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政，把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使，因此，認為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一。“三權(quán)分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實質(zhì)上是資產(chǎn)階級國家的政權(quán)組織形式。我國實行的是人民代表大會制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)，行使立法權(quán);國務(wù)院和地方各級人民政府行使行政權(quán);審判機關(guān)和檢察機關(guān)行使司法權(quán)。但我國的國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)，行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。

　　(3)。行政與管理。從管理功能的角度來解釋行政的學者認為，一切管理都是行政，國家管理機關(guān)、一切營利與非營利的公共管理機關(guān)、私人企業(yè)管理機構(gòu)及其活動，毫無例外地都屬于行政。特別是20世紀初期的科學管理革命，使一般管理與行政機關(guān)的管理相互融合，表現(xiàn)在把行政活動理解為純粹的技術(shù)和程序，試圖找到符合所有管理活動的基本原則和方法。同時把行政概念擴大到企事業(yè)單位和行政機關(guān)以外的其他國家機關(guān)的管理活動，形成了大行政的模糊概念。而實際上非國家行政機關(guān)的企事業(yè)單位內(nèi)的人事活動、后勤和辦公室活動，通常也稱為行政，但它們在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和依據(jù)上都與行政管理有重要差別。誠然，行政管理應(yīng)當引進企業(yè)管理的一些經(jīng)驗和方法，也包括技術(shù)性和程序性的內(nèi)容，但它首先是行使國家行政權(quán)力的政治性的管理，以國家的強制力為后盾，具有較高的權(quán)威性，一切行政活動均由法律作保證。而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)濟活動的管理，帶有明顯的營利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟利益的關(guān)系，是一種商品交換的關(guān)系。因而，不管是國有企業(yè)的管理活動，還是私人企業(yè)的管理活動，都不能列入行政的范疇。那種把行政管理完全融于企業(yè)管理，視為純粹技術(shù)性的管理活動的觀點，模糊了行政管理和企業(yè)管理的界限;那種把行政概念擴大和延伸于企業(yè)事業(yè)單位和行政機關(guān)以外的其他國家機關(guān)的管理活動的觀點，同樣也混淆了兩者在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和法律依據(jù)等方面的重要區(qū)別。行政也是一種管理活動，行政與管理不是兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政只是整個管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個重要門類。