2012年在職公共管理碩士行政學(xué)輔導(dǎo)之第一章緒論

　　第一節(jié)行政學(xué)的研究對象和性質(zhì)

　　一、行政的基本界定

　　1.行政的概念

　　“行政”二字，在中國已有久遠(yuǎn)歷史。在距今兩千多年前撰寫的《左傳》中，就有“行其政事”、“行其政令”的記載。在距今約三百多年前撰寫的《綱鑒易知錄》中，也有“召公、周公行政”的記載。這些史籍中出現(xiàn)的“行政”概念，其含義很清楚，是指管理國家的政事。所以在中國通用的詞典里，“行政”被界定為國家政務(wù)的管理。與此同時，在國外，也很早就出現(xiàn)了與中文中“行政”相似的詞匯。兩千多年前，古希臘學(xué)者亞里士多德就使用過“行政”一詞�，F(xiàn)今國際普遍采用的《社會科學(xué)大辭典》，對“行政” (Administration)的解釋就是：管理國家事務(wù)。

　　在行政學(xué)中“行政”是個基本的概念。然而，對于什么是行政，人們歷來有不同的解釋。

　　西方學(xué)者對“行政”概念的界定主要有如下四種角度及觀點(diǎn)：(1)從小政府(即行政部門)的角度將行政看做政府組織中的行政部門的業(yè)務(wù)活動(如魏勞畢);(2)從國家職能的角度將行政視為國家意志的執(zhí)行，是推行政府職能的活動(如古德諾);(3)從管理的角度將行政定義為，通過運(yùn)用組織、領(lǐng)導(dǎo)、計劃、協(xié)調(diào)、控制等手段，有效地處理公務(wù)和政務(wù)的活動(如懷特);(4)從公共政策的角度，將行政理解為制定和執(zhí)行政策的活動(如戈德特納)。

　　拋開西方學(xué)者的這些定義的差別不說，在他們眼里，“行政”的概念似乎包含了如下的基本內(nèi)容：(1)它有特定的主體，或者是廣義的政府即國家(包括立法、行政、司法三個部門)，或者是狹義的政府即國家行政部門;(2)它是一種活動和過程，包括了組織、領(lǐng)導(dǎo)、計劃、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)或手段;(3)它有特定的目的或目標(biāo)，或者為了推行政務(wù)或公務(wù)，或者為了制定和執(zhí)行政策，實(shí)現(xiàn)特定的公共目標(biāo);(4)它是一個有別于私人管理領(lǐng)域的領(lǐng)域，即以政府的政務(wù)或活動為對象。

　　我國學(xué)者對“行政”要領(lǐng)的界定多受西方學(xué)者的影響。也有學(xué)者根據(jù)馬克思的觀點(diǎn)，將行政看做國家的組織活動(這種定義原則上把行政活動的主體看做是國家)。有的學(xué)者把行政主體限定在小政府即行政部門上，有的則擴(kuò)展到整個國家系統(tǒng)及黨組織的系統(tǒng)，因而有“大行政”和“小行政”之別。這兩種行政觀各有其合理性。

　　綜合各家學(xué)說，我們對行政這一概念可以作如下界定：行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)(即國家行政機(jī)關(guān))行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

　　從這個定義可以看出，“行政”概念的外延是國家、政府，但主要是行政(執(zhí)行)部門;其內(nèi)涵則是國家或政府的公共事務(wù)管理活動及其過程。這個定義試圖將大行政和小行政結(jié)合起來，既強(qiáng)調(diào)行政學(xué)以政府行政部門的活動作為研究重點(diǎn)，又適當(dāng)考慮其他國家機(jī)關(guān)的公共管理活動。后者可以作為行政學(xué)研究的廣闊背景和參照系，這也考慮到我國行政管理的某些特點(diǎn)。

　　2.行政的特點(diǎn)

　　作為一種特殊的社會管理活動，行政有其自身的特點(diǎn)：

　　(1)執(zhí)行性。行政是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的活動，其主體的執(zhí)行性決定了它表現(xiàn)為對決策任務(wù)的執(zhí)行與完成。在我國，行政機(jī)關(guān)從屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在實(shí)施行政管理過程中，必須以執(zhí)行黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的路線、方針和政策為前提，做到有令必行，雷厲風(fēng)行，講求效率。

　　(2)。政治性。馬克思主義認(rèn)為，政府機(jī)關(guān)是經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級為實(shí)現(xiàn)其階級使命而建立起來的組織;國家機(jī)關(guān)把統(tǒng)治階級的意志上升為法律規(guī)定來進(jìn)行活動，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)治職能。行政機(jī)關(guān)的使命是執(zhí)行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，國家權(quán)力機(jī)關(guān)具有強(qiáng)烈的階級性，行政機(jī)關(guān)也不例外。社會主義國家的行政機(jī)關(guān)是人民政府，主要通過大量的組織工作來保證國家的安定團(tuán)結(jié)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。因此，我國的行政管理者要提高社會主義政治覺悟，牢記為人民服務(wù)的宗旨，以公仆的態(tài)度為人民“行”好“政”。

　　(3)。權(quán)威性。權(quán)威是指把一部分人的意志強(qiáng)加于另一部分人，是以服從為前提的。國家是階級統(tǒng)治的工具，是最有權(quán)威性的東西。行政管理活動是以國家名義進(jìn)行的、代表國家并以國家強(qiáng)制力為后盾的。一切被管理對象，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理行為都有服從的義務(wù)。但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行任務(wù)時也必須依法行政，做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”。這種法制性集中體現(xiàn)了行政的權(quán)威性。

　　為了加深對行政的理解，我們有必要對行政與幾個相關(guān)概念的關(guān)系作簡要的分析。

　　(1)。行政與政治。政治與行政同是歷史的范疇，但在相當(dāng)長的時間里，兩者都沒有明顯的界限。“政”和“治”實(shí)際上包含了政治與行政兩方面的意思。近代資本主義國家產(chǎn)生后，隨著政府職能的分化，兩者的區(qū)分才引人注目并且成為必要之舉。在西方，最早論述政治與行政的區(qū)別，從政治與行政分離的角度來解釋行政的是美國行政學(xué)家威爾遜和古德諾。他們在論述政治與行政的區(qū)別時，雖然具體表述方式不同，但都蘊(yùn)涵了“政治是國家意志的表達(dá)，行政是國家意志的執(zhí)行”的觀點(diǎn)。凡屬執(zhí)行國家意志的管理部門及其管理活動，都是行政。顯然，這種分離的觀點(diǎn)不能為人們所普遍接受。政治與行政同是社會歷史現(xiàn)象，都是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上、為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的上層建筑。兩者既密切聯(lián)系又有一定的區(qū)別。政治的實(shí)質(zhì)是階級之間的關(guān)系，其核心是國家政權(quán);而行政正是以國家政權(quán)為后盾、以維護(hù)和鞏固國家政權(quán)為根本任務(wù)的。因此，政治主導(dǎo)行政，行政從屬于政治。行政不可能不表現(xiàn)國家意志，其執(zhí)行也不可能不體現(xiàn)政治。行政的目標(biāo)、職能、行為和活動，都在不同程度上具有政治屬性。政治與行政難以截然分開，尤其是在當(dāng)代政治經(jīng)濟(jì)一體化、經(jīng)濟(jì)政治化、政治經(jīng)濟(jì)化的趨勢日益加強(qiáng)的情況下，更是如此。

　　(2)。行政與立法、司法。西方資產(chǎn)階級政治學(xué)理論從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政，把國家權(quán)力體系分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并分別由議會、法院和政府“獨(dú)立”行使，因此，認(rèn)為行政就是與立法、司法并立的“三權(quán)”之一。“三權(quán)分立”的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)階級國家的政權(quán)組織形式。我國實(shí)行的是人民代表大會制的政權(quán)組織形式。在這種形式下，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式表現(xiàn)為：全國人民代表大會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使立法權(quán);國務(wù)院和地方各級人民政府行使行政權(quán);審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)行使司法權(quán)。但我國的國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)、接受其監(jiān)督。因此，在尊重國家權(quán)力的統(tǒng)一性、不可分割的前提下，立法、司法、行政是國家權(quán)力的三大系統(tǒng)，行政是有別于立法和司法的一種國家權(quán)力，行政活動也有別于立法活動和司法活動。

　　(3)。行政與管理。從管理功能的角度來解釋行政的學(xué)者認(rèn)為，一切管理都是行政，國家管理機(jī)關(guān)、一切營利與非營利的公共管理機(jī)關(guān)、私人企業(yè)管理機(jī)構(gòu)及其活動，毫無例外地都屬于行政。特別是20世紀(jì)初期的科學(xué)管理革命，使一般管理與行政機(jī)關(guān)的管理相互融合，表現(xiàn)在把行政活動理解為純粹的技術(shù)和程序，試圖找到符合所有管理活動的基本原則和方法。同時把行政概念擴(kuò)大到企事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)的管理活動，形成了大行政的模糊概念。而實(shí)際上非國家行政機(jī)關(guān)的企事業(yè)單位內(nèi)的人事活動、后勤和辦公室活動，通常也稱為行政，但它們在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和依據(jù)上都與行政管理有重要差別。誠然，行政管理應(yīng)當(dāng)引進(jìn)企業(yè)管理的一些經(jīng)驗(yàn)和方法，也包括技術(shù)性和程序性的內(nèi)容，但它首先是行使國家行政權(quán)力的政治性的管理，以國家的強(qiáng)制力為后盾，具有較高的權(quán)威性，一切行政活動均由法律作保證。而企業(yè)管理是生產(chǎn)資料的所有者或經(jīng)營者對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的管理，帶有明顯的營利性。企業(yè)之間是經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)系，是一種商品交換的關(guān)系。因而，不管是國有企業(yè)的管理活動，還是私人企業(yè)的管理活動，都不能列入行政的范疇。那種把行政管理完全融于企業(yè)管理，視為純粹技術(shù)性的管理活動的觀點(diǎn)，模糊了行政管理和企業(yè)管理的界限;那種把行政概念擴(kuò)大和延伸于企業(yè)事業(yè)單位和行政機(jī)關(guān)以外的其他國家機(jī)關(guān)的管理活動的觀點(diǎn)，同樣也混淆了兩者在業(yè)務(wù)范圍、管理權(quán)限和法律依據(jù)等方面的重要區(qū)別。行政也是一種管理活動，行政與管理不是兩個對立的概念，管理是更大范圍的系統(tǒng)，行政只是整個管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，是眾多管理門類中的一個重要門類。