二、行政學(xué)的研究對(duì)象、性質(zhì)和方法

　　1.什么是行政學(xué)

　　在界定了“行政”概念和明確了行政學(xué)的歷史之后，我們就可以為行政學(xué)下定義了。結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政學(xué)的界定，我們主張，行政學(xué)是一門研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法有效地管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的學(xué)科，或者說(shuō)是系統(tǒng)地研究行政現(xiàn)象及其活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)�？梢詮娜缦聨讉�(gè)方面來(lái)把握行政學(xué)的定義：

　　(1)行政的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)。行政管理的支配權(quán)是行政權(quán)，行政權(quán)源于國(guó)家權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的組成部分。在我國(guó)，行政管理的主體表現(xiàn)為國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法授予的。因此，行政管理是以國(guó)家權(quán)力為根據(jù)的，是行使國(guó)家行政權(quán)力的一種公共管理。

　　(2)行政的客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)。行政管理的范圍遍及國(guó)家和社會(huì)生活的各方面和全體國(guó)民。其他任何一種社會(huì)管理都沒(méi)有行政管理這樣廣泛的周延性和關(guān)系國(guó)家和社會(huì)全局的重要性。這表明了行政管理學(xué)所具有的廣闊的研究領(lǐng)域和廣泛的適用性。

　　(3)行政活動(dòng)的根本原則是依法管理。政府法制、依法行政是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)特征。行政管理活動(dòng)的執(zhí)行性的性質(zhì)，決定了行政管理必須以法律規(guī)范為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，在法律規(guī)范規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)施管理，不能超越法律之外和凌駕于法律之上。把個(gè)人意志凌駕于法律之上的行政管理是違法的行為。

　　(4)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)紛繁復(fù)雜，變化多端，但并非無(wú)章可循。馬克思主義認(rèn)為，在表面上偶然性在起作用的地方，這種偶然性始終是受內(nèi)部隱蔽著的規(guī)律支配的，而問(wèn)題只是在于發(fā)現(xiàn)這些規(guī)律，利用這些規(guī)律。因此，行政學(xué)的主要任務(wù)和根本目的就在于探討和發(fā)現(xiàn)行政活動(dòng)的規(guī)律性，形成科學(xué)理論，使行政管理建立在科學(xué)基礎(chǔ)之上。

　　2.行政學(xué)的主要內(nèi)容

　　行政學(xué)是由該領(lǐng)域一些基本范疇和原理構(gòu)成的完整的邏輯體系。這些基本范疇和原理隨著行政管理活動(dòng)的實(shí)踐的深入而不斷被人們所發(fā)現(xiàn)和揭示。因此，行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容是不斷發(fā)展和完善的，其邏輯體系也隨之呈現(xiàn)出科學(xué)化特征。具體地說(shuō)，行政學(xué)研究既有“硬件”部分的研究，又有“軟件”部分的研究;既要進(jìn)行“靜態(tài)”研究，又要進(jìn)行“動(dòng)態(tài)”研究。概括起來(lái)，研究?jī)?nèi)容主要包括：

　　(1)從行政學(xué)是一門學(xué)科的角度來(lái)說(shuō)，必須研究和了解行政學(xué)的研究對(duì)象、學(xué)科特點(diǎn)和演變歷史，探討建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義行政學(xué)的依據(jù)和途徑。

　　(2)從行政管理是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的上層建筑的角度來(lái)說(shuō)，行政管理學(xué)必須研究行政活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的其他部分以及整個(gè)外部環(huán)境的相互作用、相互聯(lián)系。行政環(huán)境是行政活動(dòng)的依據(jù)，又是檢驗(yàn)行政活動(dòng)成效的客觀標(biāo)準(zhǔn)，必須研究行政環(huán)境，促進(jìn)和保持行政活動(dòng)與行政環(huán)境之間的互動(dòng)和平衡。

　　(3)從行政管理是一種由主體發(fā)動(dòng)而作用于客體的有序管理來(lái)說(shuō)，行政管理學(xué)必須研究行政主體，包括對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行行政公務(wù)的工作人員的研究。

　　(4)行政管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。從社會(huì)和國(guó)家的發(fā)展歷史來(lái)看，行政管理經(jīng)由低級(jí)到高級(jí)、由粗放到科學(xué)的演變過(guò)程。無(wú)論是內(nèi)容還是形式，都隨著社會(huì)發(fā)展和文明的進(jìn)步而不斷演變。就一個(gè)管理周期來(lái)看，行政學(xué)必須對(duì)組成行政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和過(guò)程進(jìn)行研究。這種研究主要包括研究行政目標(biāo)、行政計(jì)劃、行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督、行政信息、行政咨詢和行政協(xié)調(diào)等。

　　(5)從保障行政管理過(guò)程順利進(jìn)行的條件來(lái)說(shuō)，行政管理要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，必須獲得一定的保障。除外部環(huán)境條件外，行政學(xué)必須研究行政立法、行政文化、行政道德、財(cái)政管理、后勤和辦公室管理等。

　　(6)從行政管理的出發(fā)點(diǎn)和歸宿這方面來(lái)說(shuō)，行政管理要有效地為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和國(guó)家政權(quán)服務(wù)，其本身必須充滿活力和效率，因而行政學(xué)必須研究如何增強(qiáng)行政效能，提高行政效率。

　　(7)行政改革已經(jīng)成為世界各國(guó)發(fā)展的基本要素，是當(dāng)代社會(huì)的潮流。近年來(lái)，各種模式的改革方案紛紛出現(xiàn)，我國(guó)也必須順應(yīng)潮流，積極改革與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不相適應(yīng)的行政體制。從行政管理的發(fā)展來(lái)說(shuō)，行政學(xué)必須研究行政管理體制的完善和行政改革與發(fā)展。

　　3.行政學(xué)的學(xué)科性質(zhì)

　　作為一個(gè)學(xué)科或研究領(lǐng)域，行政學(xué)有如下特征：

　　(1)政治性和社會(huì)性的統(tǒng)一。行政學(xué)是研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家政務(wù)進(jìn)行有效管理的科學(xué)，行政活動(dòng)是國(guó)家的管理活動(dòng)，具有鮮明的政治性。因?yàn)樾姓�管理是整個(gè)國(guó)家活動(dòng)的一部分，是社會(huì)上層建筑的一種功能，它的性質(zhì)必然與整個(gè)國(guó)家政權(quán)的性質(zhì)相一致，歸根結(jié)底又必須取決于其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的性質(zhì)。行政管理是國(guó)家意志的執(zhí)行，是國(guó)家的管理活動(dòng)，因而它不同于私人的、個(gè)別人的管理。同時(shí)，行政學(xué)揭示了國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的規(guī)律，具有社會(huì)性。行政學(xué)集政治性和社會(huì)性于一體，一方面，它在整體上為統(tǒng)治階級(jí)的利益服務(wù)，另一方面，它所揭示的管理規(guī)律和方法又為不同階級(jí)、不同政治傾向的管理者所接受和共享。

　　(2)理論性與實(shí)踐性的統(tǒng)一。行政學(xué)要研究行政過(guò)程及其規(guī)律，形成相關(guān)的概念、理論和方法，因而具有較強(qiáng)的理論性。同時(shí)，這些理論來(lái)源于實(shí)踐，又反過(guò)來(lái)為實(shí)踐服務(wù)，因而具有很強(qiáng)的應(yīng)用性。行政學(xué)這種理論性與應(yīng)用性相統(tǒng)一的特點(diǎn)，使這門學(xué)科具有強(qiáng)大的生命力。

　　(3)綜合性和獨(dú)立性的統(tǒng)一。行政學(xué)是一門跨學(xué)科的綜合性學(xué)科，它廣泛運(yùn)用了政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、系統(tǒng)論等學(xué)科的理論和方法。但它又具有獨(dú)立的研究對(duì)象、概念框架、理論體系和研究途徑，因而成為一門獨(dú)立的學(xué)科。

　　(4)實(shí)證性和規(guī)范性的統(tǒng)一。行政學(xué)可通過(guò)經(jīng)驗(yàn)研究揭示行政管理規(guī)律，形成實(shí)證的知識(shí);同時(shí)，行政學(xué)又必須研究?jī)r(jià)值問(wèn)題，作出價(jià)值判斷，因而具有規(guī)范性。

　　4.行政學(xué)的研究方法

　　(1)行政學(xué)研究方法的演變過(guò)程

　　行政學(xué)的研究方法要服從于學(xué)科性質(zhì)和研究目的，并隨學(xué)科內(nèi)容和研究目的的變化而變化，使研究方法具有多樣性。在其形成和發(fā)展過(guò)程中，西方行政學(xué)的研究方法大致經(jīng)歷的變化主要是：

　　第一，從演繹研究到歸納研究。早期行政學(xué)者主要從基本概念、原理、理論出發(fā)，解釋現(xiàn)實(shí)的行政現(xiàn)象與行為�，F(xiàn)代學(xué)者則更側(cè)重于從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)出發(fā)，注重調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)其隱藏的規(guī)律。

　　第二，從靜態(tài)研究到動(dòng)態(tài)研究。行政學(xué)發(fā)展初期，學(xué)者們的視野較窄，往往是局限于本學(xué)科的研究，而且是采用靜態(tài)分析方法，不太關(guān)注行政管理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)效果。現(xiàn)代行政學(xué)擺脫了這一束縛，側(cè)重于研究行政的過(guò)程、行為、功能與溝通等，實(shí)際上把行政學(xué)看成是一門應(yīng)用性學(xué)科，而不是純粹的理論闡述。

　　第三，從單學(xué)科研究到跨學(xué)科研究。早期學(xué)者多孤立地研究行政學(xué)，把行政學(xué)與其他學(xué)科的聯(lián)系人為地割斷�，F(xiàn)代學(xué)者把行政管理放到系統(tǒng)中加以分析，注意把行政和政治、經(jīng)濟(jì)、管理乃至社會(huì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科整合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)了跨學(xué)科的綜合性行政管理理論。

　　(2)行政學(xué)研究的主要方法

　　第一，理論聯(lián)系實(shí)際的方法。理論聯(lián)系實(shí)際，實(shí)事求是，是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫倡導(dǎo)的科學(xué)的態(tài)度、作風(fēng)和方法，是科學(xué)研究取得成功的基本保證。欲使行政管理學(xué)的研究保持正確方向和結(jié)出豐碩果實(shí)，就必須堅(jiān)定不移地、始終一貫地采取這一科學(xué)的態(tài)度、作風(fēng)和方法。在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，行政理論必須緊密聯(lián)系實(shí)踐，既要作總結(jié)性研究，又要作超前性研究。一方面，運(yùn)用行政管理學(xué)的科學(xué)理論，指導(dǎo)我國(guó)的行政管理實(shí)踐;另一方面，總結(jié)行政管理實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，探討行政管理的客觀規(guī)律性，豐富和發(fā)展行政管理學(xué)的科學(xué)理論。

　　第二，調(diào)查研究法。調(diào)查研究是行政管理的基本功和行政管理學(xué)的研究方法。行政管理活動(dòng)必須遵循國(guó)家的法律和政策，不能各自為政。但同時(shí)又必須因時(shí)、因地、因人、因事制宜。這是毛澤東倡導(dǎo)并為實(shí)踐證明是完全正確的一般與個(gè)別相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)方法。而欲達(dá)此目的，就必須作系統(tǒng)周詳?shù)恼{(diào)查研究。“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。這對(duì)實(shí)踐性很強(qiáng)的行政管理學(xué)尤為重要。

　　第三，案例分析法。案例分析法在醫(yī)學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域的成功運(yùn)用，引起了行政學(xué)家的興趣。行政案例分析也應(yīng)成為行政管理學(xué)的研究方法。通過(guò)典型的案例分析，不僅能加深對(duì)原理的理解，而且可以提高分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。

　　第四，歷史研究法。中國(guó)古代社會(huì)，特別是封建社會(huì)，國(guó)家政治統(tǒng)治制度之完備，政治管理經(jīng)驗(yàn)之豐富，可謂世無(wú)倫比。以馬克思主義理論為指導(dǎo)，批判繼承這一歷史遺產(chǎn)，既是行政管理學(xué)研究的任務(wù)，又是一個(gè)重要的方法。新中國(guó)建立的新型的社會(huì)主義性質(zhì)的行政管理制度，在鞏固人民民主專政的國(guó)家政權(quán)，組織社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)等方面發(fā)揮了重要作用，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行系統(tǒng)的、科學(xué)的總結(jié)。

　　歷史的經(jīng)驗(yàn)值得注意。通過(guò)對(duì)行政管理的起源、作用、發(fā)展和影響等方面的歷史考察，能更深刻地認(rèn)識(shí)行政活動(dòng)的規(guī)律性，發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，避免歷史錯(cuò)誤。

　　第五，比較研究法。國(guó)家無(wú)論大小，其政治統(tǒng)治和行政管理的制度措施和運(yùn)作方法等總有優(yōu)劣、長(zhǎng)短、得失，對(duì)不同國(guó)家的行政組織、行政行為和行政文化等方面的比較，旨在興利去弊、取長(zhǎng)補(bǔ)短、權(quán)衡得失、為我所用。比較，必須科學(xué)、全面和客觀，不能把本國(guó)的一切貶得一無(wú)是處，而把別國(guó)的行政體制夸大為普遍的、各國(guó)必須照搬的模式。同樣，也不能把本國(guó)的行政制度強(qiáng)加到別國(guó)頭上。除跨國(guó)比較外，還有歷史比較、跨層次和跨政策比較，在比較中發(fā)現(xiàn)普遍的原則和探求未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

　　第六，定量分析法。行政現(xiàn)象和行政行為有許多數(shù)量關(guān)系。早在民主革命時(shí)期，毛主席就要求領(lǐng)導(dǎo)者要做到“心中有數(shù)”�，F(xiàn)代信息設(shè)備和計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，為行政學(xué)定量分析法提供了有利的條件。

　　總之，研究方法是多種多樣的。我們不僅要對(duì)中外學(xué)者已經(jīng)采取的研究方法權(quán)衡比較，靈活運(yùn)用，而且還要在研究中創(chuàng)造新的、科學(xué)的方法。