第二節(jié) 行政學(xué)的興起與發(fā)展

　　一、行政學(xué)在西方的興起

　　1.行政學(xué)在西方興起的歷史原因

　　行政學(xué)誕生于美國，是資本主義社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展到更高階段的產(chǎn)物。資本主義政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要為行政學(xué)作為一門新興學(xué)科的產(chǎn)生提供了必要的條件。威爾遜、古德諾、懷特則是順應(yīng)這一時(shí)代需要并進(jìn)行了理論創(chuàng)造的幾個(gè)著名代表人物。行政學(xué)在西方興起的歷史原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

　　(1)“行政國家”的出現(xiàn)。它以在法制基礎(chǔ)上行政機(jī)關(guān)規(guī)模的擴(kuò)大、行政人員隊(duì)伍的增長和公共事務(wù)管理職能的發(fā)展為標(biāo)志。隨著自由資本主義向壟斷資本主義的過渡和工業(yè)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府的行政管理職能日益擴(kuò)大，管理手段日益復(fù)雜。政府行政費(fèi)用、財(cái)政支出、稅收負(fù)擔(dān)的日益增長和貿(mào)易、工業(yè)方面的國際競爭日益加劇的狀況，不斷對(duì)政府的效率提出了更高的要求。

　　(2)“文官制度”改革運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。19世紀(jì)末，美國國內(nèi)的文官改革運(yùn)動(dòng)直接推動(dòng)了行政學(xué)的研究。這場運(yùn)動(dòng)的主要目的是廢除政黨分贓制，建立“中立的”文官制度和功績制。

　　(3)多種學(xué)科的形成和發(fā)展。政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、財(cái)政學(xué)等學(xué)科的發(fā)展促進(jìn)了對(duì)行政組織、行政管理和行政效益的研究，特別是管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展為行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來創(chuàng)造了理論條件。

　　(4)專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。在行政改革和公共服務(wù)方面的教育之間存在著一種相互促進(jìn)的關(guān)系。19世紀(jì)末，美國一些成功地進(jìn)行行政改革的城市需要培訓(xùn)各類人員到政府中任職，因而刺激了行政管理職業(yè)教育和最初的大學(xué)行政管理教育項(xiàng)目的發(fā)展，使行政學(xué)成為在職業(yè)學(xué)校和高等學(xué)校課堂中講授的專門學(xué)科。

　　2.西方行政學(xué)發(fā)展的三個(gè)階段

　　一般認(rèn)為，西方行政學(xué)產(chǎn)生于美國，以1887年威爾遜發(fā)表《行政管理學(xué)之研究》為標(biāo)志。此后一百多年來，行政學(xué)獲得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。如今，行政學(xué)已經(jīng)成為大學(xué)的重要專業(yè)和有關(guān)學(xué)科的必修課程，研究機(jī)構(gòu)遍及全球。這一歷史過程大致可以劃分為三個(gè)階段：

　　(1)形成時(shí)期，又稱科學(xué)管理時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致在19世紀(jì)末到20世紀(jì)30年代。這一時(shí)期理論的主要特征是運(yùn)用工商企業(yè)科學(xué)管理理論研究公共行政管理學(xué)，主要探究了行政權(quán)力的配置、組織機(jī)構(gòu)的健全、工作方法標(biāo)準(zhǔn)化、管理程序的制度化等問題。它側(cè)重研究人的活動(dòng)對(duì)象，以及人與活動(dòng)對(duì)象的關(guān)系。它采用標(biāo)準(zhǔn)化的機(jī)械管理模式，要求物力和人力有效地結(jié)合達(dá)到最佳目標(biāo)。如1887年威爾遜發(fā)表的《行政管理學(xué)之研究》、1900年古德諾出版的《政治與行政》、1912年泰羅的《科學(xué)管理原理》、1926年懷特的《行政管理學(xué)導(dǎo)論》和魏勞畢的《公共行政原理》。這個(gè)時(shí)期的理論為提高管理績效、促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展起了極為重要的作用。但是，這種注重“人與機(jī)”關(guān)系的理論，其根本缺陷是忽視人的因素，把人視為機(jī)器的附屬物。他們以“物”為中心的管理思想，不可能用科學(xué)方法來研究人在組織中的行為和動(dòng)力，無法充分調(diào)動(dòng)人的積極性。

　　(2)成長時(shí)期，又稱行為科學(xué)時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致在20世紀(jì)30年代到60年代。這一時(shí)期理論的主要特征是把行為科學(xué)運(yùn)用于公共行政管理學(xué)的研究。把研究的重點(diǎn)放到人的本身、人的行為、人的作用、組織的作用以及人與組織、環(huán)境的關(guān)系等方面，主要運(yùn)用心理學(xué)、社會(huì)學(xué)等研究的科學(xué)成果來研究管理的問題，如以梅奧為首的三位哈佛大學(xué)教授主持的著名的“霍桑實(shí)驗(yàn)”、以巴納德為代表的動(dòng)態(tài)平衡理論、以西蒙為代表的決策理論、以麥格雷戈為代表的X—Y理論、以馬斯洛為代表的人的需要層次理論等。這個(gè)時(shí)期的研究由于重視人的多種要素、人的價(jià)值、領(lǐng)導(dǎo)的行為等在管理中的作用，進(jìn)而推動(dòng)了公共行政的發(fā)展。但是，這種人際關(guān)系組織理論過分強(qiáng)調(diào)了感情的社會(huì)的因素，忽視了理性、行政組織、法制規(guī)范以及外在環(huán)境的作用，因而在管理實(shí)踐中顯示出偏頗和不足。

　　(3)發(fā)展時(shí)期，又稱現(xiàn)代科學(xué)管理理論時(shí)期或新公共行政管理時(shí)期。這個(gè)時(shí)期大致從20世紀(jì)60年代開始至今。這一時(shí)期理論的主要特征是：大量的新流派、新理論和新方法，圍繞政府管理問題的解決而交叉融合，為政府管理研究的突破奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。這一時(shí)期，西方社會(huì)科學(xué)在經(jīng)歷了長期的分化、初步的融合之后，開始大踏步向整體化邁進(jìn)，跨學(xué)科、交叉綜合研究成為社會(huì)科學(xué)研究的主要趨勢。一方面，一批經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來研究傳統(tǒng)的政治學(xué)和行政管理學(xué)的課題，形成一系列頗有影響的新公共行政理論�！恫既R克維爾政治學(xué)百科全書》中的“公共行政管理學(xué)”詞條這樣寫道：“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法對(duì)公共行政管理學(xué)的傳統(tǒng)主流理論構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因?yàn)樗鼡碛幸环N通用的分析語言，廣泛地采用了以消費(fèi)者為導(dǎo)向的方法來研究公共服務(wù)。如果說公共行政管理學(xué)的傳統(tǒng)主流研究方法對(duì)20世紀(jì)早期行政管理學(xué)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)，并占據(jù)了相當(dāng)重要的學(xué)術(shù)地位的話，那么，現(xiàn)在或許可以說這一位置已被以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的研究方法所取代。”其中最有影響和最有成就的流派，是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派，把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入了政府行為理論，對(duì)政府行為的分析有獨(dú)特的價(jià)值，為我們認(rèn)識(shí)政府及其行為提供了新視角。這一理論在西方受到高度重視，其創(chuàng)始人布坎南1986年獲得諾貝爾獎(jiǎng)。此外，是以科斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派，其主要代表人物包括科斯、諾斯、威廉姆遜與德姆塞茨等。主要理論貢獻(xiàn)有交易成本理論、代理理論、制度創(chuàng)新理論等。另一方面，傳統(tǒng)行政管理學(xué)者把第二次世界大戰(zhàn)以后出現(xiàn)的系統(tǒng)工程學(xué)、運(yùn)籌學(xué)等新興學(xué)科的理論引入公共行政研究，強(qiáng)調(diào)公共行政活動(dòng)與外界環(huán)境、外在系統(tǒng)之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公共行政系統(tǒng)內(nèi)部各部分之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)根據(jù)環(huán)境的變化選擇適當(dāng)?shù)墓芾矸绞降�。如美國社�?huì)學(xué)家帕森思提出的每個(gè)組織系統(tǒng)分為決策、管理和技術(shù)三個(gè)層次，美國哈佛大學(xué)的高斯等強(qiáng)調(diào)行政環(huán)境的重要性，等等。