第二節(jié) 西方國家行政職能的演變

　　一、前資本主義時期的行政職能

　　前資本主義時期是指奴隸制和封建制社會時期。奴隸制時期國家行政職能的重點在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來維護奴隸主階級政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會管理職能也很少。這是與奴隸制國家的性質(zhì)分不開的。奴隸制國家是奴隸主統(tǒng)治奴隸的專政工具，處于社會生產(chǎn)力極其落后的自然經(jīng)濟時期，因而社會公共事務(wù)極為簡單。封建制國家經(jīng)濟職能的內(nèi)容稍有增加。封建制國家為了鞏固封建主的統(tǒng)治，增加國家稅收，往往由國家出面管理一些有利于經(jīng)濟發(fā)展的事務(wù)，承擔(dān)一定的社會管理職能，進(jìn)行某些社會公共事業(yè)的建設(shè)。當(dāng)然，封建制國家行政職能的重點仍在于政治統(tǒng)治，通過強化政治職能以維護封建地主階級的統(tǒng)治，社會管理職能仍很微弱。

　　總之，前資本主義時期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點：一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強化;另一方面是社會管理職能的相對微弱。這是由奴隸社會和封建社會條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的。

　　二、自由資本主義時期的行政職能

　　自由資本主義時期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時期，英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密等以理性經(jīng)濟人假設(shè)為基礎(chǔ)，極力推崇市場機制這只“看不見的手”，反對政府干預(yù)經(jīng)濟生活，認(rèn)為最好的政府就是干預(yù)得少的政府。斯密認(rèn)為，把資本用來支持產(chǎn)業(yè)的人，通常既不打算促進(jìn)公共利益，也不知道自己能在什么程度上促進(jìn)這種利益，他所盤算的只是自己的利益，而在這種場合，“像在其他許多場合一樣，他受一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個并非他本意想要達(dá)到的目的，也并不因為事非出于本意，就對社會有害。他追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會的利益”。“利己的潤滑油將使經(jīng)濟齒輪以奇跡般的方式來運轉(zhuǎn)，不需要計劃，不需要國家元首的統(tǒng)治，市場會解決一切問題。”因此，自由資本主義時期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過政治統(tǒng)治職能對新生的資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場這只“無形的手”來調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。

　　三、壟斷資本主義時期的行政職能

　　進(jìn)入壟斷資本主義時期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個時期的統(tǒng)治要求。1929—1933年席卷資本主義世界的經(jīng)濟大危機，將整個資本主義世界推到了崩潰的邊緣。以美國為例，社會經(jīng)濟持續(xù)衰退，金融體系接近崩潰，失業(yè)劇增，生產(chǎn)相對過剩，饑餓寒冷與財產(chǎn)的大幅貶值使美國社會處于深刻的社會危機之中。在這種背景下，美國著名經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯提出，要全面增強國家的作用，政府不應(yīng)該再僅僅是社會秩序的消極保護人，而且還應(yīng)該是社會秩序與經(jīng)濟生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練和有效地利用政府的財政職能影響經(jīng)濟的發(fā)展。凱恩斯干預(yù)主義理論提出后在西方盛極一時，產(chǎn)生了很大的影響，由此形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一理論認(rèn)為，市場并不是萬能的，如果沒有國家的宏觀管理，市場經(jīng)濟就會成為萬惡之源，資源也會遭到毀滅和破壞。

　　當(dāng)時的美國總統(tǒng)羅斯福全面推行了以凱恩斯理論為基礎(chǔ)的國家干預(yù)理念，通過兩個“百日新政”，羅斯福政府進(jìn)行了一系列改革：緊急銀行法案，節(jié)約法案，啤酒法案，農(nóng)業(yè)法案，失業(yè)救濟法案，工業(yè)復(fù)興法案，以工代賑法案，社會保障法案，稅制改革法案，銀行法案等。通過改革，羅斯福大大強化了政府職能，開創(chuàng)了國家強力干預(yù)社會經(jīng)濟的先例，并因此結(jié)束了強烈放任自由的資本主義時代。

　　這一時期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調(diào)政府對社會經(jīng)濟的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟職能和社會職能都擴大和加強了，如政府通過行政手段和法律手段來保證市場秩序，通過預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。

　　四、當(dāng)代資本主義的行政職能

　　當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”。他們認(rèn)為，“政府不是喂養(yǎng)于天國、產(chǎn)奶于地上的母牛”。政府同市場一樣是會失靈的，政府失敗包括行政效率低下、費用高昂、計劃執(zhí)行不當(dāng)、官員特權(quán)橫行、機構(gòu)自我擴張、財政赤字與日俱增、行政人員以權(quán)謀私、大量政府開支落入特殊利益集團的私囊、官僚主義猖獗等。因此，如果以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場”，必然是敗上加敗。所以，市場的缺陷并不是把問題轉(zhuǎn)交給政府處理的充分條件。在“看不見的手”無法使私的不良行為變?yōu)榉�合公共利益行為的地方，可能也很難構(gòu)造這看得見的手去實現(xiàn)這一任務(wù)。

　　市場有失敗，政府也有失敗，應(yīng)該如何選擇呢?1988年美國蘭德公司在它的一份由查·沃爾夫主持完成的報告《市場或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》中對此作了探討。沃爾夫的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴展市場中發(fā)揮作用，又要利用市場力量改善政府功能。也就是說，利用政府彌補市場缺陷，同時利用市場克服政府失敗。

　　總之，這一派西方學(xué)者認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟只能限制在一定范圍內(nèi)，這個范圍就是市場長久失敗的地方以及政府去干預(yù)并不會帶來“政府失敗”的方面。他們的主要觀點是：(1)市場有失敗，政府也存在著失敗，政府失敗既表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟干預(yù)過度造成市場進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為對經(jīng)濟干預(yù)不足使市場無法正常運作;(2)政府只能干預(yù)市場根本性失敗，不能干預(yù)非根本性缺陷;(3)政府要利用市場去干預(yù)經(jīng)濟。

　　因此，當(dāng)代資本主義國家在生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的改革和調(diào)整，政府職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢：

　　1.行政職能逐漸擴大

　　近兩個世紀(jì)以來特別是二戰(zhàn)后，西方國家的政府迅速膨脹。19世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納認(rèn)為，為滿足較高的社會發(fā)展，政府活動也必然隨之增加。隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，正在擴張的市場與這些市場中的當(dāng)事人之間的關(guān)系會更加復(fù)雜，而這種市場中的相互關(guān)系就對商業(yè)法與契約關(guān)系產(chǎn)生了需求，而后者又要求建立司法與行政制度。城市化與高居住密度將產(chǎn)生外部性，擁擠又需要政府進(jìn)行干預(yù)與調(diào)節(jié)。這一切都使政府活動的加強成為必需。他的這一論斷被稱為“國家活動不斷增加的法則”，又稱“瓦格納法則”，該法則不斷地為世界各國的發(fā)展歷程所證實。

　　從部分國家政府財政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，可以明顯地發(fā)現(xiàn)政府活動不斷增加，行政職能擴大的軌跡。1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值的10%，而在1949年為23%，1987年為34%。韓國在1980年的政府財政支出為65 630億韓元，到1997年增至790 040億韓元，增長11倍之多。南非中央政府財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重在1980年僅為21.52%，10年后這個比值就增至30.09%。

　　2.職能體系中政治職能相對減弱

　　政治職能在早期政府的職能體系中占有重要比重，政府的主要職責(zé)和作用是通過對內(nèi)階級鎮(zhèn)壓，對外軍事擴張或防衛(wèi)，維護統(tǒng)治階級的特殊利益。政府的社會管理職能被視為是實行政治統(tǒng)治的必要補充，是從屬于政治統(tǒng)治和為政治統(tǒng)治服務(wù)的。然而，政治職能只能起到控制社會矛盾和沖突的作用，卻不能消除這種矛盾和沖突。統(tǒng)治階級日益認(rèn)識到，統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的兩極對立最終將損害統(tǒng)治者自身的利益。同時，隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和社會資源的大幅增長，統(tǒng)治階級可以為社會各階級和階層提供更多的分配份額，使階級矛盾與階級對抗相對有所緩和。盡管政府的政治統(tǒng)治職能依然存在，但它以更隱蔽的形式體現(xiàn)出來。而由于社會公共事務(wù)的增多，政府的社會管理職能不斷地增強和膨脹，從而使政府的政治職能呈現(xiàn)出弱化的趨勢。

　　3.社會公共事務(wù)管理職能社會化

　　政府的管理能力畢竟是有限的。隨著社會公共事務(wù)的激增，政府在許多方面已感到力不從心。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進(jìn)步，社會成員文化素質(zhì)在不斷提高，物質(zhì)生活閑暇時間越來越充裕，也有可能或已有能力普遍參與社會管理。因此，政府被迫把某些社會公共事務(wù)的管理權(quán)還給社會，而集中精力于自己應(yīng)當(dāng)管、有能力管、也管得好的事情。如許多西方國、家實行公共事務(wù)管理民營化，將公共服務(wù)事務(wù)或部分政府職能委托給民間團體或私人管理。日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公用設(shè)施、修建學(xué)校等公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團體或個人管理，除社會福利設(shè)施外，其他公共事務(wù)的委托管理面高達(dá)80%左右。美國、英國政府也將公共服務(wù)事務(wù)承包給私營企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，美國大約有35%的地方政府讓私營公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42%的地方政府使用私人企業(yè)經(jīng)營公共汽車系統(tǒng)。另外，近年來，西方國家社會中介組織的廣泛興起，是社會管理職能社會化趨勢的重要反映。例如，美國現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會達(dá)20多萬個。在日本、德國、意大利等國，每一行業(yè)參加協(xié)會的企業(yè)通常占本行業(yè)企業(yè)總數(shù)的90%以上。政府通過宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會，由社會組織代替政府進(jìn)行直接管理，實現(xiàn)社會職能社會化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點、新趨向。

　　4.宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能增強

　　西方各國政府在實行社會公共事務(wù)管理職能社會化的同時，也十分注意加強政府的宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)功能。為確保政府管理活動的順利進(jìn)行，各國政府普遍重視計劃手段與經(jīng)濟手段、法律手段的綜合運用，逐步減少以至于放棄對企業(yè)微觀經(jīng)濟的直接控制，縮小指令性計劃范圍，擴大指導(dǎo)性計劃的范圍，將計劃工作的重點轉(zhuǎn)到運用經(jīng)濟手段進(jìn)行間接的、更全面的宏觀控制的軌道上來。它們一方面通過制定指導(dǎo)性的經(jīng)濟計劃，對國民經(jīng)濟的發(fā)展前景作出預(yù)測，對經(jīng)濟的長處和短處作出分析，向經(jīng)濟和社會組織提供政府的經(jīng)濟政策和市場發(fā)展前景的綜合信息，制定保持市場正常運行的規(guī)則。另一方面，通過預(yù)算調(diào)控、貨幣金融調(diào)控、物價調(diào)控等經(jīng)濟手段以及法律手段對市場進(jìn)行調(diào)控，以保證市場的正常運行和競爭的公正性、合法性。此外，各國政府普遍加強了宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)部門，建立和完善綜合協(xié)調(diào)的機制。如美國的總統(tǒng)府，英國的內(nèi)閣委員會、財政部，法國的總統(tǒng)府、經(jīng)濟計劃廳，德國的聯(lián)邦總理府計劃司、聯(lián)邦經(jīng)濟部，日本的總理府、總務(wù)廳等，都是承擔(dān)宏觀調(diào)控和綜合協(xié)調(diào)職能的重要部門。