第三節(jié) 轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變

　　一、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性

　　1.行政職能的轉(zhuǎn)變是經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求

　　我國(guó)原有行政職能的配置基本上是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步形成的，政府管了很多不該管、管不好、管不了的事。本來(lái)應(yīng)該是由企業(yè)管的事、市場(chǎng)管的事、社會(huì)團(tuán)體與中介組織管的事，我們卻長(zhǎng)期依靠行政手段，并通過(guò)設(shè)立政府機(jī)構(gòu)來(lái)管理，把過(guò)多的社會(huì)責(zé)任和事務(wù)矛盾都集中在政府身上。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，宏觀調(diào)控體系框架的初步建立，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)。在這種社會(huì)歷史條件下，過(guò)去的那種行政職能已經(jīng)到了不改就難以為繼的程度。因此，行政職能的轉(zhuǎn)變被提上了議事日程。

　　2.行政職能的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)行政職能體系合理配置的根本途徑

　　我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政職能體系，是以高度集中統(tǒng)一為特色的職能體系，其主要特點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)、強(qiáng)調(diào)專政職能而忽視民主職能;對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理實(shí)行高度集中的經(jīng)濟(jì)體制;對(duì)社會(huì)服務(wù)實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務(wù)職能相對(duì)薄弱;重行政手段而忽視法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。這種模式在社會(huì)主義建設(shè)初期發(fā)揮過(guò)積極作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展，這一模式逐漸暴露出其固有的弊端，主要表現(xiàn)在：政治統(tǒng)治職能過(guò)強(qiáng)，社會(huì)管理職能太弱;微觀管理功能過(guò)強(qiáng)，宏觀管理功能太弱;政企不分，政事不分，職能內(nèi)容龐雜，運(yùn)行紊亂;內(nèi)部職能分解過(guò)細(xì)，職能交叉重復(fù)，造成扯皮推諉。因此，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，理順關(guān)系，才可能實(shí)現(xiàn)政府職能體系的合理配置，才能明確劃分各管理主體的職責(zé)權(quán)限。

　　3.行政職能的轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)

　　行政職能是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)改革的重要依據(jù)。政府機(jī)構(gòu)改革包括：科學(xué)分解、確定政府各機(jī)構(gòu)職能，合理劃分各機(jī)構(gòu)權(quán)限，調(diào)整、設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，合理配置和使用人員，轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)運(yùn)行方式，改革機(jī)構(gòu)辦事手段，完善機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制，精簡(jiǎn)多余機(jī)構(gòu)和官員等。因此，政府機(jī)構(gòu)改革并不是簡(jiǎn)單的撤減、合并，而是要轉(zhuǎn)變政府行政職能，在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，該撤減合并的撤減合并，該增設(shè)加強(qiáng)的增設(shè)加強(qiáng)。過(guò)去常把機(jī)構(gòu)改革僅看成是機(jī)構(gòu)的撤銷、合并、調(diào)整等，似乎機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量減少了，機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)就達(dá)到了，因而往往追求“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”、“縮減編制”的表層目標(biāo)，忽視了以轉(zhuǎn)變職能為基礎(chǔ)的原則。由于沒(méi)有轉(zhuǎn)變職能，政府還是在直接管理企業(yè)，指揮企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，還在管那些管不好、管不了、不該管的事情，使得精簡(jiǎn)下來(lái)的人員又重新回到政府機(jī)關(guān)，撤并了的機(jī)構(gòu)又重新恢復(fù)，沖抵了改革的成效。這是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)周而復(fù)始惡性膨脹的重要原因之一。

　　二、我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容

　　1.職能重心的轉(zhuǎn)變

　　1956年我國(guó)在完成了社會(huì)主義的基本改造之后，黨和國(guó)家的工作重心本應(yīng)該轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道上來(lái)。但由于錯(cuò)誤思想的影響和對(duì)馬克思主義關(guān)于社會(huì)主義個(gè)別結(jié)論理解的偏差，導(dǎo)致了我國(guó)在長(zhǎng)達(dá)20多年的時(shí)間里，一直是重政治統(tǒng)治職能，輕社會(huì)管理職能;重階級(jí)斗爭(zhēng)，輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)。黨的十一屆三中全會(huì)明確提出了把黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。為此，各級(jí)人民政府緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)行政管理的新局面。

　　2.職能方式的轉(zhuǎn)變

　　隨著政府職能重心的轉(zhuǎn)變，政府職能方式也進(jìn)行了轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在：

　　(1)由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。經(jīng)濟(jì)手段主要是指政府按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)政、稅收、信貸、工資、利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)杠桿，來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理的任務(wù)。經(jīng)濟(jì)手段的特點(diǎn)在于間接性和誘導(dǎo)性。實(shí)踐證明，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，可以增強(qiáng)企業(yè)的自主權(quán)，使其從政府的行政命令和指令性計(jì)劃中解脫出來(lái)，從而主動(dòng)地發(fā)掘潛力，最有效地使用人力、物力和財(cái)力。這就要求管理者重視按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求，運(yùn)用價(jià)格、財(cái)政、稅收、信貸、工資、利潤(rùn)等經(jīng)濟(jì)杠桿，來(lái)組織、調(diào)節(jié)和影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng);重視法律手段的調(diào)節(jié)作用，完善和加強(qiáng)了政府法制建設(shè)，積極推進(jìn)依法行政。這種職能方式的轉(zhuǎn)變對(duì)于加速國(guó)民經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和過(guò)渡，具有十分重要的意義。

　　(2)由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。由微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，就是把本來(lái)屬于企業(yè)而被政府占有的權(quán)力，毫無(wú)保留地、實(shí)實(shí)在在地歸還給企業(yè)，強(qiáng)化企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使企業(yè)擺脫政府附屬物的地位，走上自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自主發(fā)展的道路。同時(shí)，政府要把宏觀管起來(lái)，管住管好，弱化直接干預(yù)企業(yè)的微觀管理職能，強(qiáng)化行政系統(tǒng)的宏觀管理職能，精簡(jiǎn)和削弱專業(yè)部門，強(qiáng)化監(jiān)督和宏觀調(diào)控部門。由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，則是要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和必要的行政手段實(shí)施管理，推動(dòng)“政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新格局的形成。因而，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是宏觀調(diào)控，提供服務(wù)和檢查監(jiān)督。

　　(3)由重視計(jì)劃、排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向把計(jì)劃與市場(chǎng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。過(guò)去的傳統(tǒng)觀念把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等同于社會(huì)主義，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等同于資本主義，這樣就把計(jì)劃與市場(chǎng)絕對(duì)對(duì)立起來(lái)了。正是在這種傳統(tǒng)觀念的支配和指導(dǎo)下，我們形成了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則長(zhǎng)期被排除在社會(huì)主義大門之外，使社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)不能正常地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道上運(yùn)行，極大地阻礙了社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。同時(shí)，這也成為阻礙我國(guó)政府職能方式轉(zhuǎn)變的主要原因。鄧小平同志關(guān)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理論，為我們從根本上解決了如何建設(shè)社會(huì)主義的問(wèn)題，明確了計(jì)劃和市場(chǎng)都是資源配置的手段，從而為我國(guó)政府職能方式的轉(zhuǎn)變指明了方向。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置起基礎(chǔ)性作用。