第二節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)與編制

　　一、行政組織結(jié)構(gòu)

　　行政組織結(jié)構(gòu)是指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式，它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實現(xiàn)行政目標(biāo)、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)，它們是行政組織系統(tǒng)的基本框架。

　　1.行政組織的縱向結(jié)構(gòu)

　　行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。

　　研究行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，應(yīng)著重研究如下兩點：

　　(1)管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理層次是行政組織縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門，這應(yīng)由行政機(jī)關(guān)的工作量來決定。層次過多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機(jī)關(guān)本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費(fèi)人力、物力、財力;層次過少，事務(wù)集中于幾個領(lǐng)導(dǎo)者或單位，也可能使行政工作人員疲于應(yīng)付。因此，行政機(jī)關(guān)的層次必須適當(dāng)。在行政組織中，一般具有三個層次，即高層、中層、基層。行政組織權(quán)力由高層向基層遞減，高層一般具有最高決策權(quán)，基層主要擁有執(zhí)行權(quán)，中層則起承上啟下的作用。管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮下級單位和工作人員的數(shù)目。管理幅度過大或過小，都會影響管理的效能。管理幅度與管理層次成反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度就越小;管理層次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理層次是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的決定性因素。管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的“金字塔”，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“尖形結(jié)構(gòu)”;管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此，這類形態(tài)的行政組織結(jié)構(gòu)被稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。

　　(2)層次管理原則。一是層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，通過這種層次節(jié)制，保證整個行政系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是只管一個層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次。這就要強(qiáng)調(diào)分層管理，層層負(fù)責(zé)。

　　2.行政組織的橫向結(jié)構(gòu)

　　行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機(jī)關(guān)和每級行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，如果從各個工作部門的職能范圍和業(yè)務(wù)性質(zhì)看，一級政府可分為一般權(quán)限部門和專門權(quán)限部門。一般權(quán)限部門是一級政府的首腦機(jī)關(guān)，它負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮所轄行政區(qū)域內(nèi)各行政機(jī)關(guān)的工作，其職權(quán)具有全局性和綜合性。專門權(quán)限部門是一級政府所屬的各職能部門，旨在執(zhí)行一般權(quán)限部門的指示和決定，只負(fù)責(zé)某一方面的行政事務(wù)，其職權(quán)具有局部性和專門性。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)，使各級行政領(lǐng)導(dǎo)人都設(shè)有由其直接管理的職能機(jī)構(gòu)，具有分工精細(xì)、能減輕行政首長的負(fù)擔(dān)、有利于專業(yè)化等特點。其缺點是事權(quán)分散、容易出現(xiàn)扯皮和推諉的現(xiàn)象。

　　3.行政組織的直線—職能式結(jié)構(gòu)

　　行政組織的直線一職能式結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。我國現(xiàn)在基本上是采取直線一職能式行政組織結(jié)構(gòu)。從縱向看，我國政府組織劃分為中央人民政府—省、自治區(qū)、直轄市人民政府——自治州、轄區(qū)(縣)的市人民政府——縣、自治縣、縣級市人民政府——鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府五個層次。同時，各級政府內(nèi)部按業(yè)務(wù)性質(zhì)平行劃分為若干職能部門，它們主要對同級政府和首長負(fù)責(zé)，也接受對口的上級職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協(xié)調(diào)、縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)型的行政組織結(jié)構(gòu)體系。