第二節(jié)行政組織的結構與編制

　　一、行政組織結構

　　行政組織結構是指構成行政組織各要素的配合和排列組合方式，它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協作以及聯系、溝通方式。結構合理、運轉靈活的行政組織是實現行政目標、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結構中，最重要的是縱向結構和橫向結構，它們是行政組織系統(tǒng)的基本框架。

　　1.行政組織的縱向結構

　　行政組織的縱向結構又稱為直線式結構，是縱向分工形成的行政組織的層級制。其特點是上級直接領導下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達和貫徹。它具有事權集中、權責明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點。其缺點是組織內沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管理過多，責重事繁，容易顧此失彼。

　　研究行政組織的縱向結構，應著重研究如下兩點：

　　(1)管理層次與管理幅度的關系。管理層次是行政組織縱向結構的等級層次，即行政機關中設置多少等級的工作部門，這應由行政機關的工作量來決定。層次過多，公文旅行，手續(xù)繁雜，官僚主義滋生，不僅不利于行政機關本身的管理和職能的發(fā)揮，不利于信息溝通和傳遞，而且浪費人力、物力、財力;層次過少，事務集中于幾個領導者或單位，也可能使行政工作人員疲于應付。因此，行政機關的層次必須適當。在行政組織中，一般具有三個層次，即高層、中層、基層。行政組織權力由高層向基層遞減，高層一般具有最高決策權，基層主要擁有執(zhí)行權，中層則起承上啟下的作用。管理幅度是指一級行政機關或一名上級領導者直接領導和指揮下級單位和工作人員的數目。管理幅度過大或過小，都會影響管理的效能。管理幅度與管理層次成反比例關系。管理層次越多，管理幅度就越小;管理層次越少，管理幅度就越大。管理幅度和管理層次是影響行政組織結構形態(tài)的決定性因素。管理層次多、管理幅度小的組織結構，其形態(tài)類似底寬上窄的“金字塔”，因此，這類形態(tài)的行政組織結構被稱為“尖形結構”;管理層次少、管理幅度大的組織結構，其形態(tài)扁平，因此，這類形態(tài)的行政組織結構被稱為“扁形結構”。

　　(2)層次管理原則。一是層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上層次的領導和指揮，通過這種層次節(jié)制，保證整個行政系統(tǒng)正常運轉。二是只管一個層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次。這就要強調分層管理，層層負責。

　　2.行政組織的橫向結構

　　行政組織的橫向結構又稱為職能式結構，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級行政機關和每級行政機關內部各組成部門之間的組合方式。行政組織的橫向結構，如果從各個工作部門的職能范圍和業(yè)務性質看，一級政府可分為一般權限部門和專門權限部門。一般權限部門是一級政府的首腦機關，它負責統(tǒng)一領導指揮所轄行政區(qū)域內各行政機關的工作，其職權具有全局性和綜合性。專門權限部門是一級政府所屬的各職能部門，旨在執(zhí)行一般權限部門的指示和決定，只負責某一方面的行政事務，其職權具有局部性和專門性。行政組織的橫向結構，使各級行政領導人都設有由其直接管理的職能機構，具有分工精細、能減輕行政首長的負擔、有利于專業(yè)化等特點。其缺點是事權分散、容易出現扯皮和推諉的現象。

　　3.行政組織的直線—職能式結構

　　行政組織的直線一職能式結構是在綜合直線結構和職能結構基礎上形成的一種組織結構形式，各級部門間既有垂直領導關系，又有水平領導關系。我國現在基本上是采取直線一職能式行政組織結構。從縱向看，我國政府組織劃分為中央人民政府—省、自治區(qū)、直轄市人民政府——自治州、轄區(qū)(縣)的市人民政府——縣、自治縣、縣級市人民政府——鄉(xiāng)，民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府五個層次。同時，各級政府內部按業(yè)務性質平行劃分為若干職能部門，它們主要對同級政府和首長負責，也接受對口的上級職能部門的領導。這樣，形成了縱向上統(tǒng)一指揮、橫向上分工協調、縱橫交錯的網絡型的行政組織結構體系。