二、行政組織的編制管理

　　1.行政組織編制管理的含義及其重要意義

　　編制是一切法定社會組織內(nèi)的機構設置及其職責權限、人員配備和人員定額、結(jié)構比例等的規(guī)定。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，為有效控制機構設置、人員配備、人員定額和結(jié)構比例所進行的管理。它包括如下具體內(nèi)容：

　　(1)行政組織機構設置的管理。既要確定各級行政組織的完整結(jié)構，又要確定某個具體行政組織的內(nèi)部結(jié)構。凡已達到限額的，增設機構一般不予批準。對于各級政府的工作部門，也應規(guī)定其內(nèi)部機構設置的數(shù)額，以期做到對整個行政組織實行限額管理和有效控制。

　　(2)機構內(nèi)部人員數(shù)額的管理。機構確定之后，就要根據(jù)機構性質(zhì)和工作需要配備相應的人員。但是，在不同的機構中，人員配備多少，必須要由編制來規(guī)定。行政人員編制所確定的人員定額，是行政機構用人的定量標準，任何人不得隨意更動。目前，我國對行政組織人員編制管理主要是控制編制總額，在總額范圍內(nèi)，由各級政府自行決定工作人員的部門分配和結(jié)構比例。這種做法是國家對人員編制進行宏觀調(diào)控的基本手段，也是編制工作的主要內(nèi)容之一。

　　(3)人員結(jié)構和比例的管理。行政機構是由各類人員構成的，這些人員應當有一個合理的結(jié)構和比例，只有這樣才能保證行政管理順利地進行。對人員結(jié)構和比例的規(guī)定有兩種方式：一是規(guī)定各類人員的百分比，例如，領導類和一般類人員各占多大比例，專業(yè)人員和輔助人員各占多大比例，等等。二是規(guī)定各類人員的絕對數(shù)額，如某局行政編制規(guī)定，局長一正三副，辦公室主任一正二副，處長一正一副，即是按各類人員的絕對數(shù)對人員比例加以規(guī)定。對于各類人員比例的規(guī)定應當嚴格，避免“若干人”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定，以防止單位領導人濫用名額，造成虛職、副職過多以及“官”多“兵”少等不合理情況發(fā)生。

　　行政組織的編制管理對于搞好行政組織建設，更好地發(fā)揮行政組織的效能具有重要的意義。

　　(1)編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。一定的機構和人員編制，是進行行政管理活動的基本條件。而建立精干合理的行政機構，配備精明的工作人員，使整個行政組織體系高效協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，必須依靠科學的編制管理。這是在行政管理體系中居于較高層次的管理。

　　(2)編制管理是防止官僚主義、密切政府與群眾關系的重要手段。實踐證明，機構臃腫，層次繁多，必然運轉(zhuǎn)不靈，反應遲鈍，影響領導與群眾之間的及時溝通，使之脫離群眾或者瞎指揮。人浮于事，職責不清，也必然造成互相推諉、拖拉扯皮、辦事緩慢等官僚主義作風的產(chǎn)生。科學的編制管理，就是要依靠法律手段，嚴格按照編制設置機構和人員，以有效地克服上述弊端，為改進機關作風，密切政府與群眾的聯(lián)系，防止和鏟除官僚主義創(chuàng)造良好的條件。

　　(3)編制管理有助于節(jié)省國家財政開支。機構和人員過多，勢必增加國家財政支出。而科學的編制管理，可以做到對機構設置和人員配備進行嚴格的控制。近年來，我國把機構設置、人員編制與行政經(jīng)費掛鉤，超編者財政不予撥款，銀行不予開支，這對節(jié)省國家財政收到了較好的效果。

　　2.行政組織編制管理的基本原則

　　行政組織編制管理直接涉及政府部門設置和人員配備，政策性強，影響深遠。為了切實搞好編制管理，應遵循以下基本原則：

　　(1)精簡原則。一切國家機關實行精簡的原則，這是我國憲法的明確規(guī)定，也必然適用于行政組織的編制管理。精簡原則包括精簡機構、減少層次和精簡人員、實行合理定編定員兩個方面。這一原則要求嚴格根據(jù)行政管理職能、管轄范圍等情況來決定機構和層次的設置，凡職能重疊和可有可無的機構與層次，應予以撤銷或合并。同時也要求采用科學方法，通過必要的程序，合理確定機構人員數(shù)額，并嚴格按數(shù)額配備適合的工作人員，凡多余或不稱職者，要調(diào)離現(xiàn)崗位并作妥善安排。

　　(2)統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則包括三個方面的內(nèi)容：1)統(tǒng)一領導，嚴格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序進行，不得制定與國家政策和法規(guī)相違背的“土政策”、“土制度”、“土辦法”來擅自建立工作部門、任意擴大編制。2)統(tǒng)一職能目標，明確劃分各行政機構的職責權限，保證同類行政事務由相同行政機構負責，防止機構重疊，政出多門。3)機構設置要統(tǒng)一完整，既要做到每個行政機構各自形成有機的整體，也要做到任何行政機構都是全國政府機構的一部分，從而形成既有最高指揮又有逐級指揮與服從，既有分工又有合作的上下銜接配套、功能齊全的組織體系;還要做到機構的名稱、級別也要大致統(tǒng)一，不得自立稱號，隨意升格。

　　(3)編制立法原則。編制立法是指有關行政組織內(nèi)部機構設置及其職責權限、結(jié)構比例和人員定額的法律規(guī)范的總和。編制立法與行政組織法相比，是從更加具體、更加細微的角度去規(guī)制政府行政組織。行政組織編制立法的目的，就是要做到設編必須有法定條件、擴編必須有法定程序、超編必須有法律制裁，用法律的形式把機構設置及其職責權限、結(jié)構比例和人員定額固定下來，使編制管理有法可依。為此，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國編制法》已成為必要。