二、行政組織的編制管理

　　1.行政組織編制管理的含義及其重要意義

　　編制是一切法定社會(huì)組織內(nèi)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、人員配備和人員定額、結(jié)構(gòu)比例等的規(guī)定。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，為有效控制機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、人員定額和結(jié)構(gòu)比例所進(jìn)行的管理。它包括如下具體內(nèi)容：

　　(1)行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的管理。既要確定各級行政組織的完整結(jié)構(gòu)，又要確定某個(gè)具體行政組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。凡已達(dá)到限額的，增設(shè)機(jī)構(gòu)一般不予批準(zhǔn)。對于各級政府的工作部門，也應(yīng)規(guī)定其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)額，以期做到對整個(gè)行政組織實(shí)行限額管理和有效控制。

　　(2)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員數(shù)額的管理。機(jī)構(gòu)確定之后，就要根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)和工作需要配備相應(yīng)的人員。但是，在不同的機(jī)構(gòu)中，人員配備多少，必須要由編制來規(guī)定。行政人員編制所確定的人員定額，是行政機(jī)構(gòu)用人的定量標(biāo)準(zhǔn)，任何人不得隨意更動(dòng)。目前，我國對行政組織人員編制管理主要是控制編制總額，在總額范圍內(nèi)，由各級政府自行決定工作人員的部門分配和結(jié)構(gòu)比例。這種做法是國家對人員編制進(jìn)行宏觀調(diào)控的基本手段，也是編制工作的主要內(nèi)容之一。

　　(3)人員結(jié)構(gòu)和比例的管理。行政機(jī)構(gòu)是由各類人員構(gòu)成的，這些人員應(yīng)當(dāng)有一個(gè)合理的結(jié)構(gòu)和比例，只有這樣才能保證行政管理順利地進(jìn)行。對人員結(jié)構(gòu)和比例的規(guī)定有兩種方式：一是規(guī)定各類人員的百分比，例如，領(lǐng)導(dǎo)類和一般類人員各占多大比例，專業(yè)人員和輔助人員各占多大比例，等等。二是規(guī)定各類人員的絕對數(shù)額，如某局行政編制規(guī)定，局長一正三副，辦公室主任一正二副，處長一正一副，即是按各類人員的絕對數(shù)對人員比例加以規(guī)定。對于各類人員比例的規(guī)定應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格，避免“若干人”這樣的籠統(tǒng)規(guī)定，以防止單位領(lǐng)導(dǎo)人濫用名額，造成虛職、副職過多以及“官”多“兵”少等不合理情況發(fā)生。

　　行政組織的編制管理對于搞好行政組織建設(shè)，更好地發(fā)揮行政組織的效能具有重要的意義。

　　(1)編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。一定的機(jī)構(gòu)和人員編制，是進(jìn)行行政管理活動(dòng)的基本條件。而建立精干合理的行政機(jī)構(gòu)，配備精明的工作人員，使整個(gè)行政組織體系高效協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依靠科學(xué)的編制管理。這是在行政管理體系中居于較高層次的管理。

　　(2)編制管理是防止官僚主義、密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。實(shí)踐證明，機(jī)構(gòu)臃腫，層次繁多，必然運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，反應(yīng)遲鈍，影響領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的及時(shí)溝通，使之脫離群眾或者瞎指揮。人浮于事，職責(zé)不清，也必然造成互相推諉、拖拉扯皮、辦事緩慢等官僚主義作風(fēng)的產(chǎn)生�？茖W(xué)的編制管理，就是要依靠法律手段，嚴(yán)格按照編制設(shè)置機(jī)構(gòu)和人員，以有效地克服上述弊端，為改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，密切政府與群眾的聯(lián)系，防止和鏟除官僚主義創(chuàng)造良好的條件。

　　(3)編制管理有助于節(jié)省國家財(cái)政開支。機(jī)構(gòu)和人員過多，勢必增加國家財(cái)政支出。而科學(xué)的編制管理，可以做到對機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備進(jìn)行嚴(yán)格的控制。近年來，我國把機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制與行政經(jīng)費(fèi)掛鉤，超編者財(cái)政不予撥款，銀行不予開支，這對節(jié)省國家財(cái)政收到了較好的效果。

　　2.行政組織編制管理的基本原則

　　行政組織編制管理直接涉及政府部門設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。為了切實(shí)搞好編制管理，應(yīng)遵循以下基本原則：

　　(1)精簡原則。一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，這是我國憲法的明確規(guī)定，也必然適用于行政組織的編制管理。精簡原則包括精簡機(jī)構(gòu)、減少層次和精簡人員、實(shí)行合理定編定員兩個(gè)方面。這一原則要求嚴(yán)格根據(jù)行政管理職能、管轄范圍等情況來決定機(jī)構(gòu)和層次的設(shè)置，凡職能重疊和可有可無的機(jī)構(gòu)與層次，應(yīng)予以撤銷或合并。同時(shí)也要求采用科學(xué)方法，通過必要的程序，合理確定機(jī)構(gòu)人員數(shù)額，并嚴(yán)格按數(shù)額配備適合的工作人員，凡多余或不稱職者，要調(diào)離現(xiàn)崗位并作妥善安排。

　　(2)統(tǒng)一原則。統(tǒng)一原則包括三個(gè)方面的內(nèi)容：1)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按照國家的統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一程序進(jìn)行，不得制定與國家政策和法規(guī)相違背的“土政策”、“土制度”、“土辦法”來擅自建立工作部門、任意擴(kuò)大編制。2)統(tǒng)一職能目標(biāo)，明確劃分各行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，保證同類行政事務(wù)由相同行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，防止機(jī)構(gòu)重疊，政出多門。3)機(jī)構(gòu)設(shè)置要統(tǒng)一完整，既要做到每個(gè)行政機(jī)構(gòu)各自形成有機(jī)的整體，也要做到任何行政機(jī)構(gòu)都是全國政府機(jī)構(gòu)的一部分，從而形成既有最高指揮又有逐級指揮與服從，既有分工又有合作的上下銜接配套、功能齊全的組織體系;還要做到機(jī)構(gòu)的名稱、級別也要大致統(tǒng)一，不得自立稱號，隨意升格。

　　(3)編制立法原則。編制立法是指有關(guān)行政組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額的法律規(guī)范的總和。編制立法與行政組織法相比，是從更加具體、更加細(xì)微的角度去規(guī)制政府行政組織。行政組織編制立法的目的，就是要做到設(shè)編必須有法定條件、擴(kuò)編必須有法定程序、超編必須有法律制裁，用法律的形式把機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限、結(jié)構(gòu)比例和人員定額固定下來，使編制管理有法可依。為此，制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國編制法》已成為必要。