三、改造與整治相結(jié)合，科學治理城中村

    城中村治理應當根據(jù)治理對象、治理區(qū)域的特點，靈活采取改造與整治相結(jié)合的方式，注重發(fā)揮政府與市場雙重作用，保護原村民長遠利益，科學治理城中村。

    1.量力而行、因勢利導，把改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境質(zhì)量作為城中村治理的核心

    城中村治理應改變工作思路，量力而行、因勢利導，要遵循可持續(xù)發(fā)展的整體性原則和效益原則，避免超過本地經(jīng)濟承受能力和市場吸納能力的大拆大建，依據(jù)經(jīng)濟實力科學合理地安排城中村治理的工程規(guī)模。城中村治理，不能采用推倒重建、將其消滅的單一開發(fā)模式，而應該依據(jù)城中村的不同條件，以改善原村民居住環(huán)境為核心，合理選擇改造和整治相結(jié)合的綜合治理模式。

    對于居住環(huán)境差、建筑質(zhì)量不合格、存在嚴重安全隱患的城中村，需要采取徹底改造的模式，通過對建筑物實行拆除、新建等手段徹底改變城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境，通過改變物質(zhì)空間形態(tài)促進城中村社會組織形態(tài)等各方面的徹底變化，改造后的區(qū)域要滿足城市規(guī)劃和建設(shè)標準，其空間形態(tài)應和城市社區(qū)基本保持一致。

    對于城市重要功能片區(qū)之外的城中村，其基本能夠適合中低收入家庭居住的需要，但內(nèi)部公共環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、居住生活環(huán)境較差，建設(shè)形態(tài)與周邊城市社區(qū)的差別較大，我們在改造的過程中，應當采取局部整治的模式。

    城中村整治，主要是要在改善少量市政公用設(shè)施的基礎(chǔ)上，改變城中村的居住環(huán)境、設(shè)施水平和建設(shè)面貌，使城中村建設(shè)面貌、居住環(huán)境和城市社區(qū)逐步融合。城中村整治工作首要是解決安全隱患問題，如建筑質(zhì)量、自然地質(zhì)災害與消防問題，以及市政基礎(chǔ)設(shè)施問題，如供水、排水、電力、電信、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施。例如，深圳市近幾年就改變城中村治理思路，按照分類指導的原則，采取全面改造與綜合整治兩種模式解決城中村問題。如福田區(qū)崗廈樓園項目為綜合整治型，計劃五年內(nèi)投資6000萬元進行綜合整治，主要包括排水、排污系統(tǒng)改造、路面拓寬及部分綠化；將架空電纜全部鋪設(shè)入地；新建文山菜市場等。

    2.保護優(yōu)先，將保留城市歷史風貌與傳統(tǒng)格局作為城中村治理的重點

    歷史文化作為城市的一個重要組成部分，其文化遺產(chǎn)是城市歷史的印記，凝結(jié)了一個城市的特色，不僅能強化人們的鄉(xiāng)土意識和愛國情感，也是現(xiàn)代文明的寶貴源泉，構(gòu)成今天生活的重要背景。歷史文化遺產(chǎn)是天賦和歷史積淀的綜合，一旦遭到破壞，就不可能復得。城中村整治改造過程中，更要注重保留城市傳統(tǒng)特色。目前，各地基本采用全部拆除重來的城中村改造方式，它雖然能夠推動城市建設(shè)，從社會、人類發(fā)展的長遠角度來看，保護一個城市歷史、維護一個城市的特色更為重要。

    當然，保護并不是一切原封不動，關(guān)鍵是要在城中村治理中樹立保護意識，對傳統(tǒng)歷史街區(qū)和具有較高歷史及建筑藝術(shù)價值的建筑要予以保護，規(guī)劃建設(shè)后的城中村區(qū)域要與傳統(tǒng)的城市風貌及格局保持協(xié)調(diào)，這樣城市的歷史才能得以延續(xù)和發(fā)展。

    3.規(guī)劃先行，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指導城中村治理

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對舊城改造建設(shè)的要求是：“舊城區(qū)的改建，應當保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計劃地對危房集中的區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地段進行改建。”城中村治理也不能僅從單純的經(jīng)濟效益出發(fā)，還應該按照改造的重點、先后順序、工程規(guī)模進行科學規(guī)劃。為徹底杜絕整治改造后的區(qū)域與周邊城市環(huán)境不匹配、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等現(xiàn)象，在城中村治理以前，應當對城中村進行戰(zhàn)略性的規(guī)劃研究，調(diào)查清楚城中村內(nèi)的土地使用及建筑現(xiàn)狀，統(tǒng)一規(guī)劃確定需要拆除重建、需要改造、需要保護的地塊和建筑；統(tǒng)一確定道路交通、公共服務及綠化開敞空間等系統(tǒng)性設(shè)施和空間等等。城中村改造必須兼具前瞻性和科學性，至少20年內(nèi)不落伍。具體地說，我們應當高起點、高標準地完善市政公用設(shè)施、完善環(huán)境設(shè)計和空間設(shè)計，特別要注意保護國土資源和防止環(huán)境污染，如對交通條件、停車場面積等有關(guān)標準進行嚴格控制；對重要街道和路段臨街建筑的容積率要嚴格控制；確保臨街及街心花園綠地面積；關(guān)于電、水管網(wǎng)及垃圾處理等一系列的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)最好一步到位，避免低水平的重復建設(shè)�？傊�，城中村的整治改造不僅僅是為了改善目前城市居民的生活條件，更重要的是要為今后城市的長遠發(fā)展預留足夠空間，這既是實現(xiàn)城市經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，也是通過優(yōu)化城市土地利用率實現(xiàn)土地資產(chǎn)不斷增值的必要條件。

    4.統(tǒng)籌考慮，分步驟解決城中村外來流動人口居住問題

    城中村容納了大量外來流動人口，尤其給外來低收入人群提供了廉價的租屋。在城中村改造過程中，如果城市政府不能解決低收入者的住房保障問題，城市周邊的村莊在利益驅(qū)動下還會重蹈覆轍，建成區(qū)內(nèi)的城中村。因此，城市政府要充分調(diào)研外來人口的居住需求和空間分布，按照《國務院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號文件）的要求，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，滿足大量涌入城市的外來人口的居住需求。用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場所。在農(nóng)民工居住相對集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)里，要考慮農(nóng)民工的居住需要，在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，政府按照集約用地的原則，建設(shè)大量的集體宿舍，以低廉的價格出租給農(nóng)民工。有條件的地方，可比照經(jīng)濟適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，政府引導、市場運作、建設(shè)符合農(nóng)民工特點的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租，這樣既能解決外來人口的居住需求，又能通過規(guī)范的管理降低外來人口的犯罪率，從而保障社會的長治久安。

    5.政府主導，合理利用市場機制進行城中村治理

    城中村治理具有經(jīng)濟、社會、環(huán)境等多重效益，與原村民生計和民生息息相關(guān)，這就要求政府必須發(fā)揮主導作用。另一方面，城中村整治改造需要大規(guī)模資金支持，單靠財政資金無法實現(xiàn)，這也需要充分調(diào)動各方積極性，利用市場機制吸引社會資本和民間資本參與，拓展融資渠道，多渠道籌集改造資金。

    對于區(qū)位條件較差，改造后規(guī)劃為綠地、公共設(shè)施等公益用地，或者涉及歷史文物、遺址保護的城中村治理項目，政府應作為改造主體，加大投入力度；對于區(qū)位條件較好，改造后規(guī)劃為商業(yè)或住宅區(qū)的城中村，可引入市場力量，選擇有資質(zhì)的開發(fā)商作為改造主體，政府必須擔當起相應的責任，組織開展公平的競標，提供優(yōu)惠政策，加強管理，嚴格按照城市總體規(guī)劃進行項目審批，全面做好城中村的無形改造。

    政府在城中村整治改造中，要樹立不與民爭利、讓人民受益的思想，切實解決城中村的問題。例如，青島市最大的舊城改造工程——云南路片區(qū)拆遷改造工程，整個片區(qū)聚集了青島市大量的困難群體。在改造過程中，該項目探索實施了“非開發(fā)型”模式，即實施主體完全由政府承擔，政府主導拆遷、建設(shè)、安置，改造區(qū)域不進行商品房開發(fā)，所建房屋全部用于居民回遷，政府不獲取任何財政收益，還要補貼五至八億元，這種做法取得了非常好的效果，值得各地學習。