目前，許多地方城中村占市區(qū)總面積的比例很高，環(huán)境惡劣，影響到城市發(fā)展；但是城中村的整治改造涉及到集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有用地、村民轉(zhuǎn)變?yōu)榫用�、村委�?huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榫游瘯?huì)多種角色轉(zhuǎn)變，涉及到土地征收、房屋拆遷、集體資產(chǎn)處置等關(guān)系廣大群眾切身利益。能否妥善處理城中村的問題，關(guān)系到城市土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、關(guān)系到城市生態(tài)環(huán)境的改善、關(guān)系到原村民生活條件的提高、關(guān)系到城鎮(zhèn)化和城市的健康發(fā)展。因此需要我們對(duì)城中村改造工作加以重視。

    一、對(duì)城中村的再認(rèn)識(shí)

    1.城鄉(xiāng)二元土地制度是城中村存在的首要因素

    根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于農(nóng)民集體所有。集體土地要變?yōu)閲?guó)有土地，必須實(shí)行國(guó)家征收的方式。從1978年至2007年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平由17.9%提高到44.9%，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷拓展，城市郊區(qū)的農(nóng)用地和集體建設(shè)用地不斷被納入城市規(guī)劃區(qū)的范圍中。

    在征地過程中，由于征收耕地不涉及拆遷問題，中間少了許多復(fù)雜環(huán)節(jié)，為了降低城鎮(zhèn)化成本，許多地方繞開需要拆遷安置的集體建設(shè)用地，開始對(duì)耕地進(jìn)行征收。在城鎮(zhèn)不斷擴(kuò)張，耕地逐步被蠶食，宅基地、留置地等集體建設(shè)用地被保留的情況下，出現(xiàn)了許多城中村。

    2.巨大的租金收益是城中村存在的物質(zhì)刺激

    農(nóng)村的土地集體所有制、宅基地制度、農(nóng)地征收中的留置地政策，使得納入城市區(qū)域的村集體、村民在原居住地獲得了更多的基建用地，村民在宅基地上建造房屋無需繳納土地出讓金，所需的費(fèi)用只有房屋土建費(fèi)用，相對(duì)于周邊城市社區(qū)來說，它的建造成本低，租金便宜、管理松散、交通便利，其場(chǎng)地和房屋市場(chǎng)需求旺盛，吸引大量的外來人口到此居住。

    3.傳統(tǒng)城市規(guī)劃對(duì)城中村地區(qū)考慮不足導(dǎo)致城中村建設(shè)混亂

    長(zhǎng)期以來，我國(guó)城市規(guī)劃主要對(duì)象是建成區(qū)，對(duì)其周邊及城中村地區(qū)關(guān)注不足，尚未實(shí)現(xiàn)建成區(qū)和城中村建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃管理；城中村配備完善的教育、文化、醫(yī)療等公共設(shè)施尚未在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃的全覆蓋。同時(shí)，由于城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃之間銜接不到位，城中村建設(shè)無據(jù)可依，無法對(duì)城中村的建設(shè)管理產(chǎn)生效用。

    二、城中村治理存在的主要問題

    人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，國(guó)家制定了從緊的土地政策，因此節(jié)約利用現(xiàn)有的城市建成區(qū)的土地資源已經(jīng)成為城市發(fā)展的必然選擇，城中村整治改造也成為大多數(shù)城市發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)。目前，各地城中村在改造中普遍存在的問題有以下幾個(gè)方面：

    1.重整體拆建改造，輕人居環(huán)境整治

    許多城市城中村治理主要是通過建筑物整體拆除、新建等手段徹底改造城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境。由于改造者急功近利，許多城市改造規(guī)模過大，速度過快，致使拆遷戶安置困難，破壞了原有的城市空間結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，不利于城市經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、歷史、環(huán)境的持續(xù)發(fā)展；對(duì)條件不成熟的地區(qū)，一味地追求大規(guī)模拆建，容易引起各方矛盾的激化，因此整體拆建的改造方式所需資金較大、投入較多，沒有相當(dāng)?shù)馁Y金實(shí)力，不適合盲目跟進(jìn)。

    2.重現(xiàn)代化城市建設(shè)，輕歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和特色保留

    大量的城中村拆遷改造，人們?nèi)狈��?duì)舊城優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和歷史文化載體的保護(hù)意識(shí)，造成大量古建筑、紀(jì)念建筑物、民居、遺址等寶貴文化遺產(chǎn)在拆除中流失，這在一定程度上影響了城市特色文化的建設(shè)發(fā)展。

    3.重本地居民拆遷安置，輕流動(dòng)人口居住問題

    在城中村改造的過程中，改造主體重點(diǎn)關(guān)注原村民的房屋拆遷與人員的安置，忽視解決外來流動(dòng)人口的住房問題。在我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌安排的情況下，城市住房市場(chǎng)和住房保障體系也是為城市居民而設(shè)計(jì)的，外來人口尚未納入到城市住房保障體系之中，他們的居住需求無法得到滿足。城中村容納了大量外來人口，如果采用整體拆建的改造模式，外來人口會(huì)由于租金問題向外地轉(zhuǎn)移，這會(huì)在城市的其他地方形成新的流動(dòng)人口聚集地。

    4.重建筑物拆建的有形改造，輕原村民精神層面的無形改造

    目前城中村的改造非常重視建筑物的重新拆建，當(dāng)然也會(huì)關(guān)注集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地、村民轉(zhuǎn)居民、農(nóng)村變社區(qū)、集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為股份制經(jīng)濟(jì)的無形改造。但是這些形式上的轉(zhuǎn)變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，城中村改造后，原村民必須放棄從前的社會(huì)規(guī)范、價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，重新適應(yīng)城市生活，掌握一門城市謀生技能，形成新的社會(huì)規(guī)范和價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這些轉(zhuǎn)變是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。因此改造城中村，最終是要使原村民真正融入城市生活，而不是淪為城市貧民。